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常纪文:区域大气污染侵权救济的法理难题及其解决建议
发布日期:2017-06-13 20:57:25
作者:常纪文

内容提要: 因为雾霾频发,最近几年发生了针对企业和地方政府的环境损害侵权诉讼。基于点源污染损害的救济规则能否适用于区域大气污染损害救济,目前存在法理上的争议。《侵权责任法》对于区域性大气污染损害的救济没有作出规范上的回应,建议设立对区域大气污染受害者的行政补偿机制。由于起诉特定的违法企业要求其承担区域侵权赔偿责任有难度,建议修改立法,扩大环境侵权责任适用范围,让区域大气治理变成各方面的义务,并把环境成本内化于各行各领域。区域大气污染损害应属于特殊的共同侵权,但是《侵权责任法》对此并未认可,建议用政府补偿的方式予以解决。区域之间大气污染侵权责任的追究,应遵循共同但有区别责任原则,拓展适用基于点源的无过错责任原则和因果关系间接反证原则。大气污染民事公益诉讼的责任形式建议仅限于停止侵权等行为责任,让公益诉讼回归本意。

关键词: 雾霾;污染;侵权;救济;法律责任

 

 

最近几年,因为区域大气污染特别是雾霾污染严重,我国发生了一些公众和社会团体起诉政府和企业的案例。如2014220日,石家庄市民李贵欣因雾霾污染状告石家庄市环保局(尚未受理即撤回诉状),不仅要求被告依法履行治理大气污染的职责,还针对大气污染所造成的健康损失索赔1万元。再如201611月,河北省环保志愿者孙洪彬将郑州市政府告上法院,请求赔偿其在郑州出差期间遇上雾霾污染而购买口罩的费用,河南省新乡市中级人民法院已受理此案,并组成了合议庭。这些因雾霾污染而引发的案例受到了社会各界的关注。关于区域内和跨区域的大气污染损害是否适用于环境保护法律以及《侵权责任法》《民事诉讼法》等立法来救济,我们需要认真地研究。

一、区域大气污染损害救济无法适用《侵权责任法》

《侵权责任法》是针对侵害民事权益予以法律责任救济的法律。该法所救济的民事权益,按照第2条第2款的规定,包括生命权、健康权、所有权、用益物权、担保物权等人身和财产权益。这些权益是环境侵权可能会侵犯的。我国最近几年快速扩散的雾霾现象,不是天灾,而是现代工业、交通业和现代生活等人为原因引发的。雾霾污染严重损害人体健康、财产安全甚至生命。受害者是社会公众,在法律上是广大的民事主体。按照《侵权责任法》第1条所规定的立法目的——“为保护民事主体的合法权益,明确侵权责任,预防并制裁侵权行为,促进社会和谐稳定,制定本法”,社会公众的利益若受到区域雾霾污染的侵害,该法应当在损害救济方面作出规范上的回应。

在具体的规定方面,《侵权责任法》目前没有对侵权人作出定义。按照该法第一章“一般规定”和第四章“关于责任主体的特殊规定”的规定,侵权责任的主体可以概括为个人、单位、用人单位、网络用户、网络服务提供者、公共场所的管理人或者群众性活动的组织者等行为人。根据第八章“环境污染责任”的规定,责任者包括单个污染者和两个以上污染者,特别是根据第4条“侵权人因同一行为应当承担行政责任或者刑事责任的,不影响依法承担侵权责任”的规定,侵权人在一定情况下还应当成为行政责任或者刑事责任的承担者。也就是说,侵权人必须是具体的行为人,而不是模糊的一类人或者抽象的不确定的群体。按照现行《侵权责任法》和环境立法,环境污染侵权责任一般适用于企业的点源污染,但是对于雾霾的发生,各行各领域都有“贡献”,既有工业的“贡献”,也有社会生活的“贡献”,人人都是排放者,所以难以确定具体的致害者; 损害是区域的,受害者不再是具体的个人,而是区域人群,这说明基于点源污染追责模式的传统环境侵权责任规定在新型污染形态下已经失效,因此很多环境法学者感叹环境法在雾霾面前苍白无力。

前述的两起侵权诉讼案件都是社会公众或者社会组织起诉人民政府疏于监管、要求政府赔偿人身或者财产损失的案子。此案如果发生在一些发达国家,比如德国,如果政府找不到具体的环境污染违法者,为了矫正被破坏的正义、平复被害人失衡心理,受害者不仅可以要求政府严格执法,还可以基于其监管失职要求政府予以经济补偿,该项补偿金一般在基金中支付。但是在我国,对于雾霾所造成的公众健康和财产损失,到底由谁来赔偿或者补偿,环境保护法律仅有指向性的接口性规定,而无具体的直接规定,如《环境保护法》第64条规定: “污染环境和破坏生态造成损害的,应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任”; 再如《大气污染防治法》第125条规定: “排放大气污染物造成损害的,应当依法承担侵权责任”。这两部法律所指向的《侵权责任法》,在雾霾污染侵权方面的规定却是空白。因此,如果严格依法,公众遭受的雾霾污染损失将得不到来自污染排放者和政府的任何赔偿或者补偿。笔者建议修改《侵权责任法》,创新性地设立地方政府对雾霾受害者予以经济补偿和医疗补助的机制。

在《侵权责任法》修改之前,公众可否依据《国家赔偿法》的规定得到政府的赔偿或者补偿?按照《国家赔偿法》第2条的规定,“国家机关和国家机关工作人员行使职权,有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形,造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”,而侵犯公民、法人和其他组织合法权益可以进行国家赔偿的情形,按照该法第4条的规定,只包括以下情形: 行政机关及其工作人员违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚情形; 违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的情形; 违法征收、征用财产的情形及造成财产损害的其他违法行为。雾霾污染的产生与政府规划和监管不到位有关,但不是国家机关和国家机关工作人员主动造成的,不属于上述情形,故按照《国家赔偿法》的现行规定,国家机关和国家机关工作人员对雾霾造成的公众损害不承担国家赔偿责任。这种因为政府监管失当而由全体公众买单或者承受污染损害的现象很不合理,笔者建议修改《国家赔偿法》,建立国家对雾霾受害者予以经济补偿和医疗补助的机制。如果不可行,还是应当回归到修改《侵权责任法》的思路上。

二、区域大气污染侵权责任的主体

现行《环境保护法》《大气污染防治法》《侵权责任法》关于环境污染侵权模式的规定仍然是基于点源的污染损害。无论致害者是一个还是几个,只要污染者造成受害者的损失,致害与损害之间的法律逻辑还是比较简单和清晰的。但是如前所述,我国当下的雾霾污染形态已由点源污染发展为区域环境污染,由特定的致害者发展成所有人都是致害者,由特定区域的受害者发展成雾霾区域内所有人都是受害者,所以目前的基于点源的环境污染侵权救济法律规定就难以适应区域化、大众化的环境污染损害救济需要了,故区域大气污染侵权的法律救济路径亟需开拓。

雾霾污染的受害者如果起诉特定的违法排放的工业企业要求赔偿,或者环保社会组织作为环境公益诉讼的原告起诉特定的违法排放者要求赔偿生态修复费用,是否可行?201662日,自然之友诉现代汽车(中国) 投资有限公司汽车尾气排放超标的环境公益诉讼已被北京市第四中级人民法院立案。被告于201331日至2014120日从韩国进口并在北京销售全新胜达3.0车辆,尾气排放的颗粒物一项数值超过《轻型汽车(点燃式) 污染物排放限值及测量方法(北京V阶段)( DB11 /9462013) 的限值,违反了《大气污染防治法》等相关规定,原告认为造成了严重的环境损害后果,应该承担环境侵权的法律责任。笔者认为,起诉特定的违法企业要求其承担侵权赔偿责任,存在以下三个方面的法律障碍,需要修改立法予以克服。

一是污染致害者和受害者都不明确,难以满足起诉的条件。依据《侵权责任法》《民事诉讼法》和环境保护法律法规有关诉讼要件的规定,若提起民事诉讼,污染受害者要明确,致害者也得明确。但是就不同气象条件下频繁发生的雾霾污染而言,谁属于污染主体尚不清楚; 目前气象条件复杂,各区域污染相互交织,雾霾污染区域不固定,谁属于具体的受害者也不明确。具体来说,在雾霾的形成中,不担责的合规的生活排放、交通排放与可能担责的超标排放交织在一起,而且合规的生活排放、交通排放和工业排放占比很大,而超标排放的占比未必高。在自然之友诉现代汽车(中国) 投资有限公司一案中,北京市环保局对被告作出了135万元人民币的行政处罚。按照《环境保护法》第59条第2款的规定,“罚款处罚,依照有关法律法规按照防治污染设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素确定的规定执行”,就已经考虑了环境损害的因素。至于原告是否可以向企业索赔生态恢复损失或者其他损失,得看企业是否真的造成了污染损害。如果没有占比高的合规的工业排放、生活排放和交通排放,由于环境有一定容量,超标排放的部分未必会造成环境损害。而按照目前的法律规定,占比高的合规的生活排放和交通排放不承担任何民事侵权赔偿法律责任,因此要求占比低的超标排放者承担生态恢复损失的民事赔偿责任是不公平的。从逻辑上看,超标排放者和违反禁止性规定排放者众多,原告能否仅起诉其中一个,要求其承担一定的生态恢复损失,也是值得商榷的。另外,《环境保护法》并未直接认可环境损失的提法,只是要求依照《侵权责任法》处理侵权问题。《侵权责任法》只认可了人身和财产损失,根本未认可环境损失,因此向超标排放的工业企业或者机动车制造商、进口商索赔生态恢复损失的做法未必能得到现有法律的支持。如果司法解释认可索赔生态恢复损失,那么司法解释与法律之间的效力逻辑需要进一步梳理,即要么修改法律认可司法解释的初衷,要么修改司法解释使其与法律规定一致。

二是难以确定责任主体和各自的责任份额。对于雾霾物质的来源,除了企业排放以外,每个人、每个家庭、每个领域都有份,譬如每个家庭燃煤燃气取暖和做饭,对产生雾霾也有一定“贡献”;社区化粪池发酵和农业施肥也会产生大气污染物; 大量的合规汽车排放了大量的细颗粒物、氮氧化物和硫氧化物。在大中城市,因为人口集聚过多,这些排放在大气污染物排放总量中的占比很大,不容小视。其中,一些达标和符合总量控制指标的排放是合法的,一些个体排放(如抽烟) 、家庭排放(如排放油烟) 属于自然性权利没有纳入现行法律责任范围之列,他们应否与企业的违法排放一起承担法律责任值得进一步区别研究。目前,这些污染“贡献”相互交叉,很难算清份额。在责任份额不清的基础上谈特定企业的赔偿责任或者补偿责任,逻辑上说不过去。由于201612月通过的《环境保护税法》按照税负平移的原则仅对直接向环境排放应税污染物的企业、事业单位和其他生产经营者征环境保护税,不针对产品征税,为此,笔者建议修改《环境保护法》或者《大气污染防治法》,对燃油、燃煤征收产品方面的环境税,把社会生活和交通排放的环境成本内在化,政府把收集上来的资金集中到一个基金之中,支持区域性污染治理和受害者的污染救助。这是一个符合法理并且现实可行的办法。

三是区域之间的大气污染物在气象动力下相互传输,相互影响,仅起诉其中一个区域的政府或者企业也不合理。在雾霾发生区域,污染物质可能来自本地,也可能随着气象动力的传输而来自其他某个地域甚至多个区域。目前,污染物传输规律尚不清楚,难以举证其具体的传输模型,因此仅起诉特定地区的政府或者企业、要求其进行补偿或者赔偿,既不科学也不现实。例如,北京的雾霾物质一部分来自本地,一部分来自天津市和河北省,北京市在减少污染排放上即使作了最大程度的工作也难以独善其身,还是会受到雾霾的污染。鉴于此种法律救济存在缺陷,建议废除最高人民法院环境民事公益诉讼司法解释中有关赔偿损失请求的规定,对《侵权责任法》《环境保护法》和《大气污染防治法》作以下两个方面的修改:一是规定环境保护部门的罚款必须包括大气环境修复的费用; 二是规定如果地方政府或者环境保护部门不依法监管或者处罚违法企业,可授予社会组织以提起行政公益诉讼的权利。

基于以上分析,笔者建议修改《大气污染防治法》和《侵权责任法》,扩大环境侵权责任适用范围,让雾霾治理变成各方面的法律责任,并把环境责任和环境成本以适当的形式内化于各行各领域,如前所述,可以考虑对燃煤、燃油征收产品方面的环境税。

三、区域大气污染损害不属于共同侵权

   关于来源复杂、相互交融的大气污染物排放所造成的污染是否适用于共同侵权的问题,《侵权责任法》目前未涉及。该法第8条规定:“二人以上共同实施侵权行为,造成他人损害的,应当承担连带责任。”由于工业排放、社会生活和交通排放不存在污染的共谋故意,因此不属于共同实施侵权行为,该条规定不应适用。该法第10条规定:“二人以上实施危及他人人身、财产安全的行为,其中一人或者数人的行为造成他人损害,能够确定具体侵权人的,由侵权人承担责任; 不能确定具体侵权人的,行为人承担连带责任。”由于污染损害或者环境质量的下降是所有的排放叠加之后才造成的,不是一个或者数人的行为造成的,因此该条规定不应适用。第11条规定:“二人以上分别实施侵权行为造成同一损害,每个人的侵权行为都足以造成全部损害的,行为人承担连带责任。”虽然所有的排放都是分别进行,但并不是每个人的侵权行为都足以造成全部损害,所以该条规定不应适用。第12条规定:“二人以上分别实施侵权行为造成同一损害,能够确定责任大小的,各自承担相应的责任;难以确定责任大小的,平均承担赔偿责任。”由于合规的工业排放、生活排放、交通排放与超标排放、偷排行为交织在一起,有的排放数据也不可获得,因此不可能确定所有排放者的责任大小,该条也不应适用。另外,对于不承担责任的情形,按照《侵权责任法》第三章“不承担责任和减轻责任的情形”的规定,仅包括第三人致害、紧急避险、正当防卫、不可抗力、受害人故意,而社会性排放是污染损害的主要原因之一,但是却不承担侵权法律责任,不能不说是环境法律责任立法的一个重大缺憾。

从现实和法理上看,雾霾污染是所有排放者分别排放造成同一损害结果的侵权行为,因此需要排放者以一定的形式或者比例共同承担侵权责任,但是上述立法缺陷的存在却妨碍了这个目的的实现,这说明《侵权责任法》需要修改。综上所述,雾霾的侵权责任必须追究,但由于难以追究个体责任,因此可以考虑追究区域人民政府的监管责任。在法律规定方面,《环境保护法》规定地方各级人民政府对本行政区域的环境质量负责。这个负责显然包括对本地区的环境损害、健康损害、财产损害负责。负责的理由是监管不当,负责的形式是政府补偿。为了保证政府补偿资金的落实,笔者建议采取以下两个配套措施,一是修改立法,明确政府对违规排放者的环境罚款必须包括经评估的生态环境修复费用和健康损害费用;二是授予地方政府对大气污染采取成本内在化的经济措施,形成政府性基金,用于对清洁能源和超低排放的燃煤、燃油电厂的补贴等。

四、跨区域大气污染侵权责任追究原则

区域之间雾霾污染侵权责任的明晰,必须考虑每个区域经济结构贡献、污染总量和污染治理能力。基于此,责任追究的原则可以考虑借鉴气候变化应对法的共同但有区别责任的原则。由于各行政区域和各行业领域,如工业领域、农业领域以及社会生活领域等均对大气污染作出了历史和现实的“贡献”,因此大气污染联防联控不仅是所有排污企业的责任,是各行业各领域的责任,还是各行政区域的监管责任和公众的减排参与责任,也就是说,无论是第一产业、第二产业、第三产业还是广大的社会公众,都必须参与到大气污染联防联控的工作与行动中来,承担共同的防治责任。不过这种共同的责任还是有区别的,区别性体现在不同发展程度的区域之间、体现在不同的行业或者领域之间,如采矿业、制造业等工业行业的排放量远远大于农业排放量,第三产业中的交通运输业排放的危害远远大于农业排放的危害,因此第一、第二、第三产业和社会生活领域在大气污染联防联控的责任承担方面应当实行有区别的责任原则。同一行业内不同污染程度的企业承担的责任不同,如火电厂、冶炼厂、水泥厂等,这些高耗能的企业既排放大量的细颗粒物,又排放大量的硫氧化物、氮氧化物等污染物质,在整个减排过程中应当承担主要责任。综合区域和行业的特点来看,若某区域或行业、领域的排放总量较大,其地方政府与行业、领域监管部门就应当承担主要的监管责任。以京津冀地区为例,北京市目前基本没有高污染、高能耗企业,但是交通运输方面的污染物排放量较大,因此北京市政府及其相关部门应当对交通排放管制承担主要的监管责任; 河北省的工业排放量份额较大,因此河北省政府及其相关部门应当对其工业减排承担主要的监管责任。为了落实跨区域大气污染侵权损害的共同但有区别责任原则,建议修改《环境保护法》《大气污染防治法》《侵权责任法》及相关法律法规,明确规定污染物排放量大的地区、行业、领域应当承担区域大气污染减排的主要责任; 明确规定排放总量大的行业、领域和地区应当承担与其排放总量的比例相适应的减排责任; 明确规定自然排放行为的环境成本内在化经济手段; 创新责任分配机制和调控机制,统筹考虑历史与现实的双重责任,河北省承接了很多来自北京的非首都功能,因此北京市应当在经济转型期内持续给予河北一定的污染防治资金支持。2015年,北京、天津已投入8.6亿元支持廊坊、保定、唐山、沧州四市进行大气污染治理,就是一个很好的开头。

五、跨区域大气污染的侵权责任及其实施机制

在点源污染的法律救济方面,为了促进社会公平、保障无辜受害者的利益,基于公平的基础规则派生出了环境污染损害的无过错责任原则或者严格责任原则,即无论侵害者是否具有过错,只要环境污染造成他人的损害,就得承担损害赔偿的责任。这一原则目前已为《侵权责任法》所采纳,并为《环境保护法》《大气污染防治法》等法律所援引。但是,一个行政区域的污染物排放总量大、浓度高,危害了其他区域的环境质量和健康利益、财产利益,如前所述,个体难以承担区域内和跨区域的环境损害责任,那么污染物输出的行政区域是否应当承担跨区域的侵权赔偿或者补偿责任?若需承担,采取什么追责原则?笔者认为立法尚需明确。

公平、正义作为法的最基础规则,理应为处理区域之间纠纷所遵守。按照公平、正义的基础规则,只要某一区域的大气污染跨界传输造成了其他区域的权益侵害,如人体健康和财产安全的损害、污染物排放空间的挤占、发展权的限制等,便应当承担赔偿或者补偿责任。但是,现行《侵权责任法》《环境保护法》《大气污染防治法》所规定的环境污染侵权责任仍然是针对点源污染,未规定针对跨区域的损害责任。具体分析,《侵权责任法》未涉及任何区域责任; 《环境保护法》第20条规定了区域、流域污染联防联控的机制,第31条规定了区域之间的生态保护补偿机制: “国家建立、健全生态保护补偿制度。国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金,确保其用于生态保护补偿。国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。”但是该补偿并不是污染损害补偿,而是生态环境保护和建设的补偿。基于此,建议修改上述立法,建立跨区域的环境污染损害赔偿机制或者补偿机制。从目前的立法倾向来看,“补偿”一词更容易为作为行政管理者的政府所接受,因此建立区域环境污染损害补偿机制的提法更妥当一些。跨区域的环境污染损害补偿机制的建立是具有法律基础的,如《环境保护法》第202款规定: “前款规定以外的跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治,由上级人民政府协调解决,或者由有关地方人民政府协商解决。”“跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治”显然包括跨行政区域的环境污染和生态破坏的补偿事项。笔者建议修改《环境保护法》《大气污染防治法》和《侵权责任法》,明确规定跨区域的环境污染损害补偿责任。补偿金额的大小由污染输出地和污染输入地的政府协商,污染输出地的排污大户和污染输入地的受害者可参与。达不成协议的,由上级人民政府协调解决或者裁决。污染输入地的人民政府应当把获得的补偿金用于本地的生态建设和污染救助工作,如给市民发放污染补贴。为了使跨界损害补偿的费用计算更加精确,有关部门应加快大气污染源解析工作和污染物传输规律研究,拿出令人信服的区域污染总量核算模型和污染传输模型。

为了使上述建议得以落实,笔者认为应修改《环境保护法》《大气污染防治法》和《侵权责任法》,创新建立配套的实施机制: 一是拓展点源污染损害无过错责任原则的适用范围。对于区域污染物排放总量超过规定指标的省域、市域和县域,无论是否有过错,除了坚持党政同责的追责原则外,还应当坚持区域环境污染侵权归责的无过错责任原则。只有这样,才能倒逼各地加强区域产业结构优化、产业升级改造,开展区域性环境污染管控,加强生态建设。二是拓展点源污染损害因果关系间接反证原则的适用范围。综合《环境保护法》《民事诉讼法》《侵权责任法》《大气污染防治法》《水污染防治法》及最高人民法院有关环境侵权救济和环境民事公益诉讼的司法解释规定,可以看出环境污染损害民事法律救济的举证责任分配采取的是因果关系的间接反证原则,即原告先拿出初步的证据甚至判断,提出污染损害是被告所致,并清晰地证明自己的受害范围和受害金额。被告若不能证明污染与己无关,则推定污染损害是其造成或者参与造成的,其就应承担环境污染损害的赔偿责任。这种举证责任的分配是基于公平的法理学创新,在工业化和后工业化社会有利于处于社会弱势地位的污染受害者得到救助,有利于实现社会的公平正义。但是在现行立法中,这种举证责任的分配原则仍然是基于点源的污染纠纷,包括多个污染源共同侵权或者分别侵权造成同一损害,并不包括一个区域对另外一个区域造成的污染损害侵权。为此,建议拓展因果关系间接反证原则的适用范围,将其引入区域之间大气污染损害的赔偿或者补偿领域。

六、区域大气污染民事公益诉讼的救济方式和救济路径

关于雾霾污染公益诉讼的请求能否包括损害赔偿,目前争议仍然很大。《环境保护法》第58条规定,提起环境公益诉讼的条件必须是损害社会公共利益,但是在大气污染损害的现实中,可以索赔的受损的利益一般是具体的个体健康损害和财产损害,基于这些损害提起的诉讼是私益诉讼。可以索赔的受损的大气环境公共利益在现实中难以找到。大气与水、土的属性不一样,它是全球流动的。在国际环境法上,关于大气的法律地位仅有一些零散的涉及,一直没有清晰和完整的界定。根据一些国际环境法案例( 如特雷尔冶炼厂跨界环境污染损害案) 的裁判,大气仅供各国共同无害化利用;《气候变化框架公约》也只承认与大气有关的地球气候变化及其不利影响是人类共同关心之事项。也就是说,大气目前不属于任何主权国家所有但可以为各国及其控制下的事业主体有效利用,基于此,我国的《物权法》也未规定其所有权。另外,水污染物的扩散有路径,预期性强,而大气污染物的扩散预期性差,具有区域性,大风一吹,扩散更远,很难发现纯粹的受损的公共利益,这也是美欧环境公民诉讼制度只规定停止侵权等行为救济的请求而不规定赔偿请求的原因。在我国,《环境保护法》并没有规定环境公益诉讼的请求形式,显然是有所担心,虽然最高人民法院关于环境民事公益诉讼的司法解释超越《环境保护法》和《侵权责任法》的规定作出了创新性解释,规定诉讼请求包括损害赔偿,但是并没有得到学界的普遍认可。

关于大气污染损害赔偿金的核算方式,目前学界和实务界争议也很大。2016720日,山东德州市中级人民法院对中华环保联合会起诉德州晶华集团振华有限公司大气环境污染公益诉讼一案作出了一审宣判,判决被告赔偿因超标排放污染物造成的损失219836万元。对此,一些环境法学者从学术上提出了质疑。质疑之一是,赔偿费用的计算方法是什么?关于赔偿标准,本案中单位治理成本分别按0.56万元/吨、0.68万元/吨、0.33万元/吨计算。生态环境损害数额为虚拟治理成本的35倍,鉴定报告取参数5,虚拟治理成本分别为713万元、2002万元、31万元,共计2746万元。几年前排放的大气污染物,早已稀释并扩散了,有的甚至已经被环境降解了,鉴定机构用虚拟治理成本为计算标准且以虚拟治理成本的35倍来计算生态环境损害数额,一些环境法律和环境政策学者认为难以说得上合理。

关于大气污染损害赔偿费用的使用范围,目前没有形成一致观点。上述案例法院判决被告赔偿因超标排放污染物造成的损失2198.36万元人民币,用于德州市大气环境质量修复。由于大气污染物是扩散的,排出后肯定扩散至德州以外,损害德州以及其他地方的大气环境质量,而赔偿的费用却仅用于德州市大气环境修复,从费用利用的区域来看显然不合理。判决中指出的修复现在的“德州市大气环境质量”,显然不是以前受损的大气环境质量,因此判决不具有对应性。

基于以上三个方面的争议,笔者建议修改《环境保护法》《大气污染防治法》《侵权责任法》和《民事诉讼法》,明确规定大气污染损害公益诉讼的责任承担形式仅限于请求停止侵权等行为救济方式,让诉讼请求回归设立公益诉讼制度的本意。为了从根本上解决区域大气污染法律责任的承担问题,笔者建议采取以下两个措施: 一是通过加强行政监管的方式解决大气污染违法现象。如前所述,罚款金额应包括区域环境损害费用,因此可以考虑将其中的区域环境损害费用统一移交至新设立的区域大气环境保护基金。二是如前所述,通过经济手段解决合规的社会性和工业性大气污染物排放行为,如针对机动车排放、家庭生活排放、企业排放等行为,把大气环境成本以产品税收的形式摊入燃油和燃煤中。当然,如果法律难以修改,最高人民法院可以主动作为,基于司法实践作出创新性的司法解释,也是值得鼓励的做法。

 

 作者简介:

常纪文( 1971),男,汉族,湖北监利人,国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长,中国社会科学院法学研究所和中国地质大学人文经管学院教授,湖南大学法学院博士生导师。

参考文献:

[1]刘岚:《省会一市民因大气污染状告环保局》,载《燕赵都市报》2014224日第5版。

[2]李显峰:《志愿者因雾霾天告郑州市政府》,载《北京青年报》2016122日第A8版。

[3]常纪文: 《雾霾污染找谁买单——公益诉讼的法律困境和立法希望》,载《经济参考报》2014319日第6版。

[4]汤鸿沛、张玉娟:《德国、法国与我国家赔偿制度之比较》,载《人民司法》2005年第2期,第8386页。

[5]徐卫星:《自然之友诉现代汽车案有新进展》,载《中国环境报》2016714日第11版。

[6]常纪文:《首起“雾霾公益诉讼案”是个样本》,载《光明日报》 2016726日第2版。

 

                   文章摘自:《法学杂志》2017年第4

                   本文编辑:蔡文耀