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王翼妍、满洪杰:论环境民事公益诉讼原告资格的实践扩张
发布日期:2017-12-25 18:35:42
作者:王翼妍、满洪杰

 

 

摘要:原告主体资格制度是环境民事公益诉讼的基本问题,我国当前司法实践鼓励和规范各类主体依法提起环境民事公益诉讼。可以提起公益诉讼的社会组织的范围仍有扩大的空间。检察机关提起公益诉讼虽仍有争议,但为期两年的立法机关授权试点,为检察机关在保护环境权中行使法律监督权积累了宝贵经验。应当通过规则架构,明确检察机关在提起环境民事公益诉讼中的诉讼对象无主性、目的纯公益性和角色定位填补性。我国《民事诉讼法》对于行政机关的原告资格采取了开放的立法模式,在没有社会组织提起公益诉讼且行政机关也无法通过行政执法实现环境公共利益的保护时,应例外地允许其提起相应诉讼。从长远看赋予公民个人环境公益诉权是大势所趋,应当设立制度推动私益诉讼原告诉求的公益化延伸,促进私益诉讼与公益诉讼的协调发展。

 

关键词:生态环境保护;民事公益诉讼;原告资格

 

 

当前,我国环境污染与生态破坏对公民人身财产安全以及社会公共利益的危害日趋严重,行使诉讼权利、寻求司法救济成为保障环境利益的最后一道防线,特别是环境民事公益诉讼的作用日益突出。由于私益诉讼和公益诉讼有着本质上的区别,从而导致原告主体资格成为环境公益诉讼能否顺利开展的基本前提与核心问题。对此,我国现有立法存在缺失与不足,学界亦是众说纷纭、莫衷一是。这一状况既给日益活跃的司法实践带来了诸多困惑,也留下了很大的探索空间。本文拟围绕近年来我国司法实践情况,对社会组织、检察机关、环保机关乃至公民个人等环境民事公益诉讼原告资格的扩张现状与趋势进行研析,并提出相关建议,以期抛砖引玉,对理论和实践有所裨益。

 

一、社会组织资格条件日趋放宽

 

从事环境保护的各类社会组织一直是环境民事公益诉讼的主力军。20097月,江苏省无锡市中级人民法院立案审理的朱正茂、中华环保联合会诉江苏江阴港集装箱有限公司环境污染侵权纠纷一案,作为共同原告的中华环保联合会以无直接利害关系人的身份提起诉讼,是我国首例社会组织被法院认定具有公益诉讼原告资格的案例。

201511日实施的修订后《环境保护法》第58条,对可以提起环境民事公益诉讼社会组织的资格条件作了规定。20151月《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《环境公益诉讼解释》),具体规定了可以作为原告提起环境民事公益诉讼的社会组织的认定标准。从《环境保护法》第58条的修改进程以及环境公益诉讼被最终规定在“信息公开和公众参与”一章可以看出,立法对社会组织原告资格呈现出“在范围上逐步扩大、在条件上逐步放宽、在要求上逐步明晰”的倾向。《环境公益诉讼解释》的第25条的制定过程,也充分体现了立法机关的这一指导思想。自新《环境保护法》实施至20166月,全国法院共受理社会组织提起的环境民事公益诉讼一审案件93件,审结50件。环境民事公益诉讼的发展卓有成效,社会组织的作用日益彰显。需要注意的是,以最高法院腾格里沙漠环境污染公益诉讼案(以下简称腾格里案)再审裁定为标志,人民法院在司法实践中继续秉承了环境保护法和司法解释的上述指导思想,结合具体案件不断细化、扩展社会组织原告资格的认定条件。

腾格里案涉及《环境保护法》第58条规定社会组织“专门从事环境保护公益活动”的司法认定问题。最高法院关于腾格里案的再审裁定(以下简称腾格里案裁定)指出,对于中国生物多样性保护与绿色发展基金会(以下简称绿发会)是否可以作为“专门从事环境保护公益活动”的社会组织提起本案诉讼,应重点从其宗旨和业务范围是否包含维护环境公共利益,是否实际从事环境保护公益活动,以及所维护的环境公共利益是否与其宗旨和业务范围具有关联性等三个方面进行审查。该裁定明确了对于社会组织是否“专门从事环境保护公益活动”的司法审查要点,细化了《环境公益诉讼解释》第4条所规定的形式要件、实质要件以及关联性要件的具体认定标准。一是在形式要件方面,腾格里案裁定认为,“对于社会组织宗旨和业务范围是否包含维护环境公共利益,应根据其内涵而非简单依据文字表述作出判断。”社会组织章程即使未写明维护环境公共利益,但若其“内容属于保护各种影响人类生存和发展的天然的和经过人工改造的自然因素的范畴”,“均应认定宗旨和业务范围包含维护环境公共利益”。二是在实质要件方面,腾格里案裁定指出,“环境保护公益活动,不仅包括植树造林、濒危物种保护、节能减排、环境修复等直接改善生态环境的行为,还包括与环境保护有关的宣传教育、研究培训、学术交流、法律援助、公益诉讼等有利于完善环境治理体系,提高环境治理能力,促进全社会形成环境保护广泛共识的活动。”在此,裁定以列举的方式,分别从直接改善生态环境的行为和从事与生态环境保护有关的活动两个方面,赋予“环境保护公益活动”一个非常宽泛的内涵。三是在关联性要件方面,腾格里案裁定强调,“此项规定旨在促使社会组织所起诉的环境公共利益保护事项与其宗旨和业务范围具有对应或者关联关系,以保证社会组织具有相应的诉讼能力。因此,即使社会组织起诉事项与其宗旨和业务范围不具有对应关系,但若与其所保护的环境要素或者生态系统具有一定的联系,亦应基于关联性标准确认其主体资格。”以上都实际体现了最高法院就此采取一种从宽认定的司法态度。

其他一些典型判例,亦从不同角度表明了对社会组织主体资格从宽把握的司法倾向。在北京市朝阳区自然之友研究所(以下简称“自然之友”)诉谢知锦等环境民事公益诉讼案件中,被告谢知锦辩称原告“自然之友”不符合成立满5年的条件。福建省南平市中级人民法院一审审理认为,中国文化书院绿色分院作为社会团体分支机构(英文名称为FriendsofNature,习称“自然之友”),于200358日经民政部登记,并以“自然之友”的名义开展环境保护公益活动。原告“自然之友”在此基础上于2010618日在北京市朝阳区民政局登记成立。虽然自登记之日起至本案起诉之日成立不满5年,但其在登记前已经依法从事环境保护公益活动,至起诉前从事环境保护公益活动已满5年,且在本案诉讼过程中其登记设立已满5年,并无违法记录。因此,原告自然之友在本案中符合“从事环境保护公益活动连续五年以上”的主体资格要件。福建省高级人民法院二审予以维持。受案法院从有利于环境保护的角度出发,对自然之友的诉讼主体资格持开放包容态度,把该组织之前所从事的环境保护工作时间连续计算,颇具包容性。

值得关注的是,新《环境保护法》实施两年多来,环境民事公益诉讼案件数量并不像所预料的那样如雨后春笋般“爆棚”,更没有发现诸如滥诉之类的令人担忧的问题。法院在鼓励与限制之间的衡量,无疑为继续拓展社会组织的资格条件,鼓励更多的社会组织更好的为环境公共利益提起诉讼提供了实证经验。笔者认为,在现有法律框架以及既有的实践拓展基础上,社会组织的范围和条件仍然存在着进一步扩大的空间。比如,村民委员会或居民委员会等基层群众性自治组织、律师协会等社会组织虽然不属于《环境保护法》第58条规定的社会组织,但其能否依据《民事诉讼法》第55条提起环境民事公益诉讼?综合分析有关立法资料和立法工作者的释义可知,立法本意并不强调“有关组织”须由法律规定,而是说明“至于哪些组织适宜提起公益诉讼,可以在制定相关法律时作出进一步明确规定,还可以在司法实践中逐步探索”。因此,实践中不宜对《环境保护法》未明确赋予主体资格的其他组织所提起的公益诉讼一律不予受理或者驳回起诉,而是可以进一步探索。

 

二、检察机关原告资格逐步明确

 

《民事诉讼法》和《环境保护法》修订前,贵州、江苏、广东等地的检察机关作为原告均提起过环境民事公益诉讼案件,且胜诉率达到100%。比如2008年贵州省贵阳市人民检察院诉熊某某等三人排除妨碍、恢复原状案,2009年江苏省无锡市锡山区人民检察院诉李华荣、刘士密破坏道路交通环境公共安全案。尽管如此,鉴于存在较大争议,立法机关在修订《环境保护法》时没有规定检察机关的原告资格。自《民事诉讼法》和《环境保护法》修订后一段时间内,鲜见检察机关以原告身份参与环境民事公益诉讼的案例。

201571日,全国人大常委会授权最高检察院在13个省市区开展为期两年的检察机关提起公益诉讼试点工作。此后,最高法院和最高检察院发布了实施方法,采取了一系列试点工作措施,并取得阶段性成效。20157月至20166月,全国法院共受理检察机关提起环境公益诉讼案件21件。其中,环境民事公益诉讼案件11件,审结3件;环境行政公益诉讼案件10件(含环境行政附带民事公益诉讼1件),审结6件。截至20166月底,全国人大常委会授权试点的13个省份都已有提起诉讼的成功案例。典型案例包括江苏省徐州市人民检察院诉徐州鸿顺造纸公司一案,以及常州市人民检察院诉许建惠、许玉仙环境污染民事公益诉讼一案。这两个案例均因当地没有适格社会组织起诉,因而由检察机关依法提起环境民事公益诉讼。

但理论和实务中对于检察机关的试点也有质疑,特别是对于检察机关是否可以具备原告资格提起民事公益诉讼的争议仍然很大。由此可见,我国环境公益诉讼相关法律法规和政策出台的模糊性、应急性和保守性给检察机关提起环境民事公益诉讼实践的正当性带来了难题。笔者认为,检察机关为法律监督机关,环境权作为一种社会公共权益,自然也在检察机关实施法律监督的范围之内,是其本职工作的一部分。为此,应当加大检察机关提起环境公益诉讼的试点力度,尽可能多地起诉环境民事公益诉讼案件,以发现问题,积累经验,并在试点后以立法确立检察机关提起环境民事公益诉讼原告资格。当然,检察机关相较于其他当事人,无论是在物质条件以及法律能力上都具备一定的优势,但这种先天性的优势也会导致新的问题出现,特别是其“多重身份”会破坏传统的诉讼结构,使检察机关主体地位不明,角色定位冲突。为此,有必要结合试点工作的不断深入,建构和细化检察机关提起环境民事公益诉讼的规则,明确检察机关在提起环境民事公益诉讼中诉讼对象的无主性、目的的纯公益性和角色定位的填补性。这既是完善环境公益诉讼相关立法的需要,更是破解检察机关环境民事公益诉讼实践困局的需求。

 

三、环保机关原告资格亟待探究

 

环保机关既包括环境保护主管部门,也包括林业、渔业、国土等其他负有环境保护监督管理职责的行政机关。前些年的实践中,这些机关作为原告亦成功提起过一系列环境民事公益诉讼,且绝大多数都获得了胜诉。比如,2007年原告贵阳市“两湖一库”管理局诉被告贵州天峰化工公司水污染责任纠纷案;原告昆明市环保局诉被告昆明三农农牧有限公司、昆明羊甫联合牧业有限公司环境公益民事侵权纠纷案。

鉴于环保机关是否有资格成为环境公益诉讼的原告存有很大争议,2012年《民事诉讼法》明确法律规定的机关有权提起民事公益诉讼,201511日实施的《环境保护法》没有赋予环保机关提起环境民事公益诉讼的原告资格。此后,除了海洋环境保护部门,鲜见其他环保机关作为原告提起环境民事公益诉讼的案例。海洋环境保护部门依据《海洋环境保护法》第90条第2款的规定,对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的责任者提起的索赔诉讼,理论界一般认为属于环境公益诉讼的范畴。

201512月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》。试点地方省级政府经国务院授权后,作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人,可以对违反法律法规造成生态环境损害的单位或者个人提起民事诉讼。由于生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼之间在适用范围上具有高度的契合性与相关性,两者必须进行紧密的衔接。总体而言,试点地方省级政府提起生态环境损害赔偿诉讼,不影响检察机关、社会组织依法提起环境民事公益诉讼,也不影响人身和财产权利受到损害的自然人、法人和其他组织提起私益诉讼。其中,省级政府经国务院授权成为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人后,也会委托所属负有自然资源与环境保护监管职责的行政机关具体从事相关诉讼事务。因此,这一试点过程也会再次引起环保机关能否直接提起环境民事公益诉讼的讨论。

实际上,在《民事诉讼法》修改过程中,立法机关认为行政机关作为公共利益的主要维护者和公共事务的管理者,作为诉讼主体较为合适,既可以促使其依法积极行政,也可以利用诉讼救济的方式弥补其行政手段的不足。但是考虑到我国的机关较多,为了避免引起混乱,可以提起公益诉讼的机关要有明确的法律依据。可见,我国《民事诉讼法》对于行政机关的原告资格采取了开放的立法模式,这意味着在环境民事公益诉讼的发展实践中,不拒绝由其他环境保护单行法明确赋予有关机关以原告资格。建议结合省级政府提起生态损害赔偿诉讼试点工作以及土壤污染防治法、水污染防治法等法律的修改,将海洋环境保护部门依据《海洋环境保护法》第90条规定就海洋环境污染提起的诉讼明确为公益诉讼,以环境保护单行法的形式赋予环境保护主管部门以原告资格,同时明确国土、林业以及水资源等行政监督管理部门可以对非法采矿、滥伐林木、破坏水资源等行为提起环境民事公益诉讼。

在扩张解释的层面,有观点认为,在相关环境保护单行法修订之前,也不宜对行政机关提起的环境民事公益诉讼一概不予受理。实践中可以根据不同地方的区域特点和制度特色,考虑将环境保护主管部门或其他自然资源的监督管理部门作为社会组织提起公益诉讼的有益补充,即在没有社会组织提起公益诉讼且行政机关也无法通过行政执法实现环境公共利益的保护时,可以例外的允许其提起相应诉讼。笔者对此持赞成态度。

 

四、私益诉讼原告诉求的公益化延伸

 

20129月,第一起公民以个人名义提起环境公益诉讼并获成功的案例在贵州省清镇市发生。20115月,贵州省清镇市屋面防水胶厂负责人龙某将8吨有毒化工废液倾入污水沟中,给当地环境造成严重影响。蔡长海以个人名义提起诉讼,要求被告赔偿水环境污染损失107.3万元,最终胜诉。该案件是我国首例公民个人作为原告、单纯为维护环境公共利益而提起的环境公益诉讼。这给“起诉主体应该与案件有直接利害关系”的传统当事人理论带来了冲击,同时也促使人们反省《民事诉讼法》第55条关于公益诉讼起诉主体的规定。根据《民事诉讼法》第55条的规定,只有“法律规定的机关和有关组织”才可以提起环境民事公益诉讼,从而明确排除了公民个人的原告资格。此后,我国实践中再没有发现公民个人提起环境民事公益诉讼的案例,但学界仍然存在很多相关的讨论。在众多的反对声中,支持的学者坚持认为公民诉讼应当被允许,因为公民的参与对监督污染者或政府部门或执法机关的违法行为具有重要作用。

在现阶段,我国立法否定公民个人的环境公益诉讼原告资格具有一定的合理性。但从长远看,赋予公民个人环境公益诉权是大势所趋。因为与环境联系最为密切的是公民个人,与周围生态环境息息相关,真心关注环境状况、直接掌握环境信息的也是公民个人。准许公民个人提起环境公益诉讼,能够更好的落实公众参与原则,有利于加强对环保机关行政执法和企业履行环保义务情况的监督,全方位强化我国的环境生态保护工作。在现行法律框架下,即使公民个人不能直接提起环境民事公益诉讼,但其为保护自身利益提起的私益诉讼中,仍然存在着维护环境公益的很大的延伸空间。事实上,无论污染环境还是破坏生态行为,往往不是直接作用于人身或者财产,而是首先作用于水、空气、土壤等环境介质,导致环境介质化学、物理、生物或者放射性等方面特性的改变,从而破坏生态环境,危害人身财产安全。在很多情况下,损害公共利益的行为也会损害私人利益,公民、法人和其他组织可以依据《民事诉讼法》第119条规定的“直接利害关系原则”提起诉讼,达到直接保护个人利益,间接保全公共利益的效果。

由于环境私益诉讼常常具有公益性的特征,应当设立制度推动私益诉讼原告诉求的公益化延伸,促进私益诉讼与公益诉讼的协调发展。一是允许个人为了自己利益提起的私益诉讼与有关机关、社会组织提起的公益诉讼合并审理。因为同一环境污染、生态破坏行为引起的公益诉讼和私益诉讼之间具有牵连性,符合诉的合并条件,且合并审理有利于相互协调,统筹解决纠纷,提高诉讼效率。因此,《环境公益诉讼解释》第10“人民法院受理环境民事公益诉讼后,……公民、法人和其他组织以人身、财产受到损害为由申请参加诉讼的,告知其另行起诉”的规定,没有充分考虑实际需要,应当予以修改。二是允许个人在保护自身利益的私益诉讼中一并保护公共利益,只是公益部分的诉求要适用公益诉讼的相关规则,胜诉后获得的赔偿金要确保使用于生态环境的修复。比如,集体所有或者其他民事主体享有使用权的土地、森林、草原、水流等环境资源遭受污染或者生态破坏,可以鼓励受害人在主张其人身和财产损失的同时,要求被告承担修复生态环境的责任。三是允许社会组织、环保机关、检察机关直接加入公民提起的环境私益诉讼,补充提出维护环境公益的诉讼请求(也可不起诉,而直接支持原告提出维护环境公益的诉讼请求)。例如,在私益诉讼进行过程中,环保组织认为案件涉及环境公益的,可以申请加入诉讼;法院认为此案件涉及“环境公益损害”的,也可基于“司法能动”原则,发布信息告知社会,允许环保组织作为公益原告参加诉讼。2002年天津海事法院受理的“塔斯曼海”号油轮船舶碰撞油污损害赔偿系列案就是这方面的典型案例。前述江苏省无锡市中级人民法院于2009年受理并审结的原告朱正茂、中华环保联合会诉江阴港集装箱有限公司环境污染侵权纠纷案,即是朱正茂作为污染当地居民代表、中华环保联合会作为环境公共利益代表共同提起的,系私益诉讼和公益诉讼妥当结合的典型案例,亦深值借鉴。

 

结语

 

与私益诉讼相比,公益诉讼的目的在于主持社会正义、实现社会公平、维护国家和社会公共利益。基于私益诉讼和公益诉讼的本质区别,原告主体资格制度是环境民事公益诉讼的基本问题。为充分发挥司法职能,保护人类共享的环境资源,无论是立法还是司法实践,均应鼓励和规范各类主体依法提起环境民事公益诉讼,充分发挥诉讼在保护生态环境方面的功能作用。如最高人民法院在腾格里案裁定中指出的,“环境公共利益具有普惠性和共享性,没有特定的法律上直接利害关系人”,“有必要鼓励、引导和规范社会组织依法提起环境公益诉讼,以充分发挥环境公益诉讼功能。”在现行环境民事公益诉讼法律规范与司法实践推动下,无论是社会组织,还是检察机关、环保机关都有着广阔的作为空间;即使是公民个人,也能够在维护自身权益的同时为环境公益的保护贡献力量

 

 

本文作者:王翼妍,英国阿伯丁大学国际能源和环境法硕士研究生;满洪杰,山东大学法学院副教授,法学博士。

 

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本文摘自:《法律适用》2017年第7期

   

本文编辑:董晨晖