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朱全宝:检察机关提起环境行政公益诉讼:试点检视与制度完善
发布日期:2018-01-05 17:23:53
作者:朱全宝

摘要:环境行政公益诉讼已经成为检察机关提起公益诉讼的突破口和重点。试点工作开展以来,检察机关提起环境行政公益诉讼呈现出较好的发展态势,但也暴露出制度设计上的一些具体问题,比如案件来源比较单一、诉讼请求不够全面、成本负担尚不明确、二审抗诉有待厘清等。未来检察机关提起环境行政公益诉讼制度应从扩大解释“履行职责”、适时主张“损害赔偿”、建立“环境公益基金”以及明确“行政公诉人”身份等方面进行制度完善,以促使我国公益诉讼制度的健康成长和环境公共利益的真正维护。

 

关键词:检察机关;环境;行政公益诉讼;案件线索

 

 

自党的十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度以来,检察机关提起公益诉讼已经取得实质性进展。《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》(以下简称《决定》)、《检察机关提起公益诉讼试点方案》(以下简称《方案》)、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(以下简称《办法》)等三个规范性文件相继发布,自此,检察机关提起行政公益诉讼已经从党内决策迈向制度实践。自2015年7月开展试点至2016年6月,检察机关在履行职责中发现公益诉讼案件线索1942件,其中行政公益案件线索1576件,占81.15%;生态环境和资源保护领域的公益诉讼案件线索1416件,占72.91%。不难发现,行政公益诉讼案件和环境公益诉讼案件均以绝对多数业已成为公益诉讼案件的重点和社会关注的焦点。由此,检察机关提起环境行政公益诉讼之论题已经紧迫地呈现在理论界与实务界面前。试点地区检察机关提起环境行政公益诉讼的现状究竟怎样?有没有遇到困境?未来如何突破?一系列追问表明,新形势下分析和检视试点地区检察机关提起环境行政公益诉讼现状对未来全国范围内建立和完善公益诉讼制度有所助益。

 

一、检察机关提起环境行政公益诉讼试点概况

 

《决定》和《方案》均明确提出由检察机关在生态环境等领域开展提起公益诉讼试点,《办法》更是从程序上对检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼作了具体规定。这三个规范性文件是检察机关提起公益诉讼的直接依据,催生了试点地区环境行政公益诉讼发展的积极态势。

 

(一)行政公益诉讼发展较快

 

相比民事公益诉讼,行政公益诉讼本未受到理论和实务界的长足青睐,一直在一种“谨慎再谨慎”的思维中举步维艰,即便在2015年5月1日新施行《行政诉讼法》中,亦未提及行政公益诉讼。然而从试点地区的数据看,检察机关提起公益诉讼的42个案件中,行政公益诉讼案件就有28件,加上行政附带民事公益诉讼案件1件,一共29件,占比69%。从检察机关发现的公益诉讼案件线索看,行政公益诉讼案件的线索数占到总数的80%左右,办理诉前程序案件数占到总数的95%左右;提起公益诉讼案件数占总数的60%左右。行政公益诉讼已经呈现出较快的发展态势。

 

(二)环境公益诉讼尤为突出

 

新《环境保护法》的实施被认为是从制度上打开了环境公益诉讼的“大闸”,然而环境公益诉讼并未出现“井喷”,直至检察机关开展提起公益诉讼试点,环境公益诉讼的“春天”才真正来临。从2016年6月底的数据看,在1942件案件线索中,生态环境和资源保护领域的公益诉讼案件线索有1416件,占72.91%。到9月底,从曹建明检察长向十二届全国人大常委会第二十四次会议所作《最高人民检察院关于检察机关提起公益诉讼试点工作情况的中期报告》所披露的数据看,试点地区检察机关在履行职责中总共发现公益案件线索数2982件。其中生态环境和资源保护领域的案件就达2221件之多,占比高达74.48%,显然,环境公益诉讼已成为公益诉讼案件的重点和突破口,案件数量增长较快。

 

(三)环境行政公益诉讼发展态势较好

 

最高人民法院公布的数据表明,检察机关提起环境行政公益诉讼案件数量已经是其提起民事环境公益诉讼案件数量的2倍多。2015年7月1日至2016年12月31日,全国法院共受理检察机关提起的环境公益诉讼一审案件77件。其中环境行政公益诉讼案件有51件,占比66%;环境民事公益诉讼案件有25件,占比32%;还有1件为环境行政附带民事公益诉讼案件。如果我们将环境行政附带民事公益诉讼案件也计入行政公益诉讼中,环境行政公益诉讼案件所占的比率还要超过66%。这说明经过一年的试点工作,环境行政公益诉讼已经得到检察机关和审判机关的积极响应,然而,随着环境行政公益诉讼案件的不断增加,未来环境公益诉讼仍将任重而道远。

 

二、检察机关提起环境行政公益诉讼问题检视

 

通过对试点地区检察机关办理的部分环境行政公益诉讼案件的梳理,结合学界已有的研究,笔者认为,在良好态势面前,检察机关提起环境行政公益诉讼已暴露出制度上的一些具体细节问题,有一些现实困境亟待突破。现以检察机关提起环境行政公益诉讼直接依据之《决定》、《方案》以及具体操作性文件《办法》为分析范本,将主要问题归纳如下:

 

(一)问题之一:案件来源比较单一

 

《办法》第2章专门就检察机关提起行政公益诉讼进行了具体规定,在本章首条即《办法》第28条将环境行政公益诉讼案件线索限于“人民检察院履行职责中发现”,同时对履行职责的范围进行了界定:包括履行职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等职责。由此,环境行政公益诉讼的案件线索已被检察机关所“垄断”。而且从“履行职责”的范围界定上看,检察机关的“履行职责中发现”实际上是“主动发现”,尽管《办法》中并没有明确“主动”,但我们难以得出:检察机关以外的其他主体可以成为环境行政公益诉讼案件线索的提供者。也就是说,检察机关的线索来源仅限于其履行职责中主动发现,而不是被动接受公民或其他社会组织的举报,甚至也不包括有关国家机关交办或转办的案件。这在一定程度上限缩了公益诉讼案件的来源,也给试点工作的开展带来瓶颈。从试点地区案件线索收集情况看,案源匮乏的情况较为突出,有些省份甚至强令要求基层检察机关在一定期限内完成1件行政公益诉讼案件。将公益诉讼案件线索限于“人民检察院履行职责中发现”,既增加了检察机关自身的负担,也排除了其他国家机关、公民和社会组织的智慧和力量,长此以往,必将挫伤其他主体捍卫公益的积极性和主动性。显然,这不应是公益诉讼制度设计的初衷和目标。

 

(二)问题之二:诉讼请求不够全面

 

《方案》与《办法》所规定的检察机关可以向人民法院提出的行政公益诉讼请求主要有三类:一是撤销或者部分撤销违法行政行为;二是要求行政机关在一定期限内履行法定职责;三是确认行政行为违法或者无效。这三类诉讼请求是行政诉讼中最基本的诉讼请求类型,此外,“损害赔偿”亦是诉讼法中的常见请求类型。《行政诉讼法》第76条明确赋予原告要求被告承担赔偿责任的权利。在环境行政公益诉讼中,检察机关尽管不是实体意义上的原告,但确是程序意义上的“原告”(享有原告应有的权利并承担相关义务,比如提出诉求、申请回避、提供证据、参与法庭辩论等);环境公共利益受损尽管没有给检察机关带来直接损失,但检察机关既然是“公益诉讼人”,其代表的即是公共利益,目的也是维护公共利益,公共利益受损也可视为作为程序意义上的原告之检察机关受损。从这个意义上说,检察机关向被诉行政机关主张“赔偿”请求是有法律依据的。当环境公共利益受到侵害时,难免会产生一定的损害,尤其是一些社会关注度较高的环境污染、环境公害事件,如果不能得到及时处置,后果将更为严重,甚至引发群体性事件。即便在诉讼过程进行中,被诉行政机关已经纠正了违法行为,然而这种损害毕竟产生了,损害后果与行政机关的违法行为或不作为之间存在一定关联,只不过行政机关后来纠正违法行为或者依法履行职责才使得这种损害后果没有得到进一步扩大和蔓延。对此,《办法》并未有检察机关向被诉行政机关主张“赔偿责任”的规定。也就是说,“赔偿损失”自始至终并非纳入检察机关的诉讼请求之中。检察机关不提“赔偿”,既违背“损害赔偿”的诉讼原则,也难显检察机关维护公益之权威地位,难达国家和社会对其使命的期待。另外,有一种可能性也不能不引起重视:如果行政机关知道不管怎样,其都一律不用承担赔偿责任,那么行政机关又为何要对检察机关的诉前程序(检察建议)予以积极回应呢?行政机关完全可以选择不理不睬,即便检察机关正式提起行政公益诉讼,只要在法院判决前纠正违法行政为或依法履行职责即可,因为即便公共利益遭受了损害,它都无须承担任何赔偿责任。这样岂不是无故增加了诉讼成本,也浪费了司法资源?

 

(三)问题之三:成本负担尚不明确

 

环境行政公益诉讼中涉及由检察机关承担的费用主要包含两个方面:一是检察机关调查取证所产生的费用。比如复制案卷材料、咨询有关人员以及委托鉴定、评估、审计等费用。《办法》第33条提及检察机关调查取证的有关事项,但并未明确该事项所产生费用的承担主体以及如何承担的问题。有检察机关在办案中即提出鉴定标准、鉴定部门以及鉴定费用的承担问题,尤其涉案鉴定费用过高由谁支付的问题。二是倘若检察机关在环境行政公益诉讼中败诉,诉讼费用由谁支付,如何支付的问题。《办法》对检察机关在行政公益诉讼中的败诉情况未予规定,似乎有意回避败诉后果承担的争议,但回避不仅不能解决现实中的问题,反而将检察机关推向“东方不败”的嘲讽之境。检察机关虽是国家利益和社会公益的代表,但既然提起了诉讼,就会有败诉的风险与可能,检察机关倘若因取证不足、程序违法甚至滥用职权的,都有可能导致败诉,如果败了而不愿提及和面对,则更失司法机关的公信力和权威性。败诉所引起的直接后果即是支付诉讼费用,这也是三大诉讼法之统一性原则“诉讼费用由败诉方承担”的体现。然而《办法》第55条规定:提起公益诉讼,人民检察院免缴诉讼费。检察机关“自己给自己免费”多少给人“自我授权”之虞。同时也昭示检察机关与外部其他机关(比如法院)的沟通和协调不够。针对公益诉讼中的诉讼费用,学界确实存在不同的看法,在关于“检察机关免缴诉讼费用”尚未达成普遍共识的情形下,检察机关急于“表态”不缴诉讼费有失妥当。况且检察机关不缴纳也不意味着诉讼费用可以不用支付,都不支付,法院受理公益诉讼案件的积极性如何保障?公益诉讼费用究竟由谁来承担、怎么支付、制度上应有个明确规定。

 

(四)问题之四:二审抗诉有待厘清

 

环境行政公益诉讼一审判决后,检察机关若对判决不服,其在二审中究竟是该提起抗诉还是提起上诉?《办法》第50条、第51条、第52条明确了检察机关在行政公益诉讼二审中的抗诉权。那么检察机关为何提起的是抗诉而非上诉?这里的二审抗诉与再审抗诉又如何界分?显然,这些问题从《办法》无法得到直接的答案。有学者认为,不应过分强调检察机关的特殊身份,从不影响案件公正审判的角度出发,检察机关应以普通诉讼人身份在二审中提出上诉而不是抗诉。也有学者从维护公益角度出发,认为由检察机关行使抗诉权更合适一些,因为上诉权可以放弃,而抗诉权则不能放弃。检察机关在环境公益诉讼二审中行使的是上诉权还是抗诉权实际关涉到检察机关在环境行政公益诉讼中的角色定位问题,如果是以“公诉人”身份提起,二审抗诉本无可厚非,这在刑事公诉中已经得到成熟地运行;但如果是以普通诉讼人身份提起,二审上诉才是正解。虽然《办法》第15条、第42条明确规定了检察机关以“公益诉讼人”身份分别提起民事公益诉讼和行政公益诉讼,这显然是为了区别于普通意义上的诉讼当事人,但对于“公益诉讼人”的具体内涵,《办法》及有关法律未予明确,学界对此理解亦存在分

歧。由此,检察机关二审抗诉抑或上诉仍然是个有待进一步厘清的问题。从实践来看,试点地区检察机关提起的51件环境行政公益诉讼案件,已经审结14件,这14件检察机关均未提起抗诉,但仍有37件未审结(截至2016年12月31日),未来环境行政公益诉讼案件仍将增多,因此,厘清二审抗诉相关问题对试点地区检察机关准确理解《办法》、正确提起抗诉将具有重要意义。

 

三、完善检察机关提起环境行政公益诉讼制度的初步设想

 

通过分析检察机关提起环境行政公益诉讼所面临的现实问题与困境,笔者认为,检察机关提起环境行政公益诉讼需要在案件来源、诉讼请求、成本负担、二审抗诉等环节上进行制度完善。

 

(一)案件来源:扩大解释“履行职责”

 

案件线索是公益诉讼的源头活水,从真正捍卫公共利益的角度出发,检察机关本不应该限制案件线索的来源。诚然,从边试边改、循序渐进的角度出发,一开始将案件线索限制在一定范围内亦可以理解,然而随着环境公共利益保障形势的日益严峻,社会各界对检察机关提起环境行政公益诉讼的期待越来越多,单凭检察机关一方主动去查获相关线索显然是不够的,检察机关即便有此“心”,也不见得有这个“力”,试点状况也一定程度上印证了这一点。因此,针对环境行政公益案件线索,检察机关不仅要主动在履行职责过程中去发现,也要接受来自公民、法人或其他社会组织的举报、控告或反映,听一听社会公众对环境公益案件的关注和评价,做到“兼听则明”,这或许本就是办理环境公益诉讼案件之调查取证工作的一个部分。检察机关也要善于通过网络论坛、微信微博、广播电视等媒介的公开曝光去获取案件线索,这不一定与《办法》所列检察机关的“履行职责”有直接关联,但确是信息化时代获取环境公益案件线索的重要渠道。此外,鉴于国家权力机关监督“一府两院”的政治体制,检察机关接受来自国家权力机关等有关国家机关转交或交办的案件线索既无法避免,也是其职责所在,但此时的“职责”并非检察机关主动直接地获取案件线索,而是在被动接受有关线索后具体承办案件。基于此,笔者认为,案件线索的来源渠道可以是多样化的,检察机关不必也不能对其充耳不闻,《办法》对检察机关“履行职责中发现”的定位亦无可厚非;不过,对“履行职责”范围的界定不能过于狭窄,否则就会将本来多元化的线索来源拒之门外。因此,建议对《办法》中的“履行职责”作扩大解释,宜明确界定为:人民检察院履行职责既包括履行职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等专门职责;也包括接受来自社会各界(公民、法人、社会组织、新闻媒体等)所提供的案件线索以及承办国家权力机关等有关国家机关转交或交办的案件等其他职责。如此,“履行职责中发现”就自然涵盖了“主动发现”与“被动察觉”两个方面,避免案件来源单一的问题。

 

(二)诉讼请求:适时主张“损害赔偿”

 

行政机关的违法行为或不作为均可能导致公共利益受损。为防止公共利益受损,检察机关可以在诉前程序中对行政机关发出检察建议,督促其及时纠正违法行为或者依法履行职责。倘若经过诉前程序,行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责,环境公共利益仍处于受侵害状态的,检察机关应当提起环境行政公益诉讼并要求被诉行政机关承担环境损害赔偿责任。虽然环境公共利益受损不一定是行政机关行为所直接导致的,但行政机关没有及时履行职责、制止不法行为、采取补救措施,使得损失进一步扩大和蔓延,行政机关对此责无旁贷。而如果行政机关在诉前程序中对检察机关所发出的检察建议置若罔闻,待规定的期限已过,检察机关对行政机关提起了环境行政公益诉讼。在诉讼过程中,行政机关纠正了违法行为或依法履行了职责,此时只要环境公共利益一直处于被侵害状态并有损害后果的客观存在,检察机关可以在请求法院判决确认行政行为违法的同时主张“损害赔偿”,否则“那些被侵害公众的环境利益并未因此次环境行政公益诉讼而得到补偿。”这既可以防止行政机关有意拖延纠正违法行为或履行职责,从而提高环境公益保护的效率,又能遏制行政机关在公益诉讼中的“任性”与“恣意”,增强检察机关提起公益诉讼的严肃性和权威性。行政机关承担“赔偿责任”的方式可根据环境公共利益损害的程度,由司法机关责令其在一定期限内植树造林、检查排污企业、恢复生态植被以及支付损害赔偿金等。此外,行政机关承担责任的方式也不限于赔偿责任,行政机关的负责人和有关工作人员理应受到行政追责。对此,作为司法机关的检察机关和审判机关虽然无权直接追究有关人员的行政责任,但可以向有关机关发出司法建议,抄送有关领导。而如果因行政机关领导或有关工作人员的职务犯罪行为导致环境公共利益遭受重大损害的,检察机关应将犯罪线索移送职务犯罪侦查部门;如果涉及其他刑事犯罪行为的,应当移送侦查监督部门。

 

(三)成本负担:建立“环境公益基金”

 

有诉讼就会有成本,一如前述,诉讼成本既包括检察机关的调查取证等基本费用,尤其是委托鉴定、评估、审计等数额较大的专业费用,也包括检察机关败诉所要支付的诉讼费用。针对检察机关承担败诉后果之支付诉讼费用的问题,目前有一定争议。笔者认为,不应突破“诉讼费用由败诉方承担”之三大诉讼法统一性原则,检察机关虽是国家利益和社会公益的代表,但既然提起了诉讼,就会有败诉的风险与可能,对这种风险,检察机关不能也不应该回避。因此,一方面,应树立检察机关承担环境行政公益诉讼败诉后果的理性认识;另一方面,应建立检察机关败诉后诉讼费用的支付制度。然而,检察机关是代表国家和社会提起环境公益诉讼,其自身本无直接的实利权利,让检察机关自己支付这笔诉讼费用有失公允,也会挫伤检察机关起诉公益诉讼的热情。然而如果免除检察机关的诉讼费用,实际是将责任转嫁给了法院,也将影响法院对公益诉讼案件的受理。基于此,笔者倾向于建立环境公益基金制度,环境公益诉讼的受益者本就是国家和社会,那么环境公益基金可源于国家财政拨款、社会捐助等。同时,因行政机关的违法行为或不作为而导致环境公共利益受损的,环境公益基金也可来自行政机关所缴纳的环境损害赔偿金。检察机关在提起行政公益诉讼过程中,可向该基金申请支付必要的评估费、鉴定费等;检察机关败诉后,可向该基金申请支付诉讼费用。环境公益基金既解决了公益诉讼的成本问题,亦提供了检察机关承担败诉后果的合理途径。需要指出的是,对环境公益基金须在经费来源、日常运行、预算支出等方面实行严格管理,确保环境公益基金专款专用。对此,云南省昆明市政府出台的《昆明市环境公益诉讼救济专项资金管理暂行办法》具有一定的借鉴意义。

 

(四)二审抗诉:明确“行政公诉人”身份

 

关于检察机关究竟以何种身份提起公益诉讼,学界主要存在“法律监督者”“当事人(原告)”“兼具法律监督者与当人事人之双重身份”“公益代表人”“公诉人”五种观点。五种观点均有一定的道理,囿于篇幅和主题,笔者在此无法对每一观点加以评述,只就所倾向的“公诉人”说作简略分析。检察机关的公诉权形成于国家对刑事犯罪行为的追诉,随着公共利益越来越受社会公众所关注,检察机关的公诉权已经不限于国家层面的刑事追诉,社会公共利益在检察机关公诉权的行使范围之列。因此,公诉权的行使实际上应以公共利益为标准。也就是说,不论刑事案件抑或民事案件、行政案件,如果检察机关捍卫的是公共利益,那么其行使的即为公诉权,其身份亦是“公诉人”,因而在行政公益诉讼中,检察机关即为“行政公诉人”。“行政公诉人”观点较为合理地阐明了检察机关的法律地位,又能按照现行《行政诉讼法》的总体框架进行诉讼,易被公众所接受。鉴于《办法》中提及的“公益诉讼人”与“公诉人”在“捍卫公共利益”本质上的一致性,笔者认为,应当进一步明确检察机关在环境行政公益诉讼中之“行政公诉人”身份,“行政公诉人”身份一旦确定,即表明检察机关在行政公益诉讼中具有区别于普通诉讼人的独特地位和身份。由此,检察机关在二审中自当是提起“抗诉”而非上诉。当然检察机关在环境公益诉讼中的二审抗诉既不同于普通民事诉讼和行政诉讼中的再审抗诉,亦区别于公益诉讼中的再审抗诉。至于二审抗诉与再审抗诉之界分,可比照刑事公诉中二审抗诉与再审抗诉的有关规定,学界对此争议不大,这里不赘。建议对《办法》中涉及“公益诉讼人身份”的规定作进一步完善,明确检察机关在环境行政公益诉讼中的“行政公诉人”地位和身份,以便检察机关能够准确地行使抗诉权、更好地保护环境公共利益。

 

 

本文作者:朱全宝,湖南衡阳人,宁波大学法学院副教授。

 

参考文献:

 

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[5] 朱全宝.论检察机关提起行政公益诉讼:特征、模式与程序[J].法学杂志.2015(04).

 

[6] 秦天宝,段帷帷.论我国环境行政公益诉讼制度的发展——以全国首例检察机关提起环境行政公益诉讼案为例[J].环境保护.2015(01).

 

本文摘自:《法学杂志》2017年第8期

   

本文编辑:董晨晖