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任洪涛:论跨行政区域环境资源案件的司法管辖制度
发布日期:2018-01-05 17:31:09
作者:任洪涛

摘要:2014年修订的《环境保护法》为解决环境保护跨行政区域管辖的难题提供了有效的途径。文章在把脉“专门管辖型”、“集中管辖型”、“巡回法庭型”和“指定管辖型”司法实践后,对跨行政区域环境资源案件管辖所遇到的现实难题进行了详实的分析。然后提出对跨行政区域环境资源案件的司法管辖路径需进行顶层设计,以集中管辖为主,指定管辖为辅,再针对环境要素特点及司法现状及需求有序地构建跨行政区域环境审判机构,并根据司法审级规定和审判需要科学完善环境审判机构的层级,推动环境诉讼程序的发展。

 

关键词:跨行政区域;环境污染;审判机构多层级化;集中管辖

 

跨行政区域的环境问题主要是指超越了行政区域边界造成的环境问题,或某个环境问题造成的影响打破了行政区域的界限。如某工厂排放的污水从A地区流到B地区,并对B地区的水体质量造成了严重损害。环境污染是指人类在生产生活中通过直接或间接的方式向环境排放的物质或能量超过环境本身的自净能力,从而使环境质量急速下降,对人类的生产与生活以及生态系统造成严重不利影响的现象。当前的司法管辖制度是以行政区域为界限进行划分的,而环境要素具有流动性、系统性、整体性特点,其造成了环境污染跨越多个行政区域的结果。司法管辖的地域局限性使得跨行政区域环境资源案件的管辖工作遇到了瓶颈,亟待解决。同时,跨行政区域环境资源案件司法管辖工作又是完善现行环境资源案件管辖制度的难点和重点,并且多部法律和最高院的规范性文件均提出了区域治理与跨行政区域管辖的建议。例如,新《环境保护法》第20条提出了环境保护跨行政区域管辖的立法精神,要求国家建立跨越行政区域界限的、联合防治的环境保护协调机制;最高法院在《加强环境资源审判工作的意见》(法发[201411号,以下简称《意见》)、《人民法院第四个五年改革纲要(20142018)》(以下简称《四五纲要》)均指出,“探索建立与行政区域适度分离的环境资源案件管辖制度”的建议。跨行政区域环境资源案件司法管辖制度的完善可以确保法律准确和规范的实施,也是司法管理体制改革的重要内容。因此,对跨行政区域环境资源案件司法管辖制度进行梳理与研究具有较大的理论价值和实践意义。

 

一、跨行政区域环境资源案件司法管辖制度的一般理论

 

(一)跨行政区域环境资源案件司法管辖的法律规范

 

1.基本法律规范。跨行政区域环境资源案件司法管辖制度是一项明确法院之间对跨行政区域案件的一审职权和分工的法律制度。一审法院分工与权限是本制度之核心。管辖权是指法院审理和判决案件的权力,管辖权包括法院拥有权力的性质、范围以及该权力可以行使的地域界限。现行法并未针对跨行政区域环境资源案件的司法管辖制度进行特别设计,而是按照传统的诉讼规则来确定跨行政区域环境资源案件的管辖法院。与本制度有关的传统诉讼规则包括级别管辖、提级管辖、专门管辖、指定管辖等,这些规定散见于三大诉讼法中。

首先,《民事诉讼法》第17至第20条、《刑事诉讼法》第1922条、《行政诉讼法》第1417条对级别管辖进行了规定:原则上,第一审的案件,无论跨行政区域与否,均由基层法院管辖;高级法院则管辖其辖区内有重大影响的一审案件。最高法院可以管辖在全国有重大影响的案件以及它认为应当由其审理的案件。中级法院比基层法院的管辖权大,对特殊案件的包容性强。

其次,特别管辖制度的规定。其中涉及提级管辖、指定管辖和专门管辖。民诉法、刑诉法和行政诉讼法中均有对指定管辖、提级管辖及专门管辖的规定,特别是新修订的《行政诉讼法》作出“高级人民法院经过最高人民法院的批准,根据审判的实际情况,可以确定若干个法院对跨行政区域的行政案件进行管辖”的新规定。在对跨行政区域环境资源案件司法管辖缺乏明确特别规定的情况下,指定管辖、提级管辖及专门管辖为法院对跨行政区域案件行使审判权提供了制度支撑。

2.规范性文件。《人民法院组织法》规定可在最高、高级、中级三级法院设立其他审判庭,即可在这三级法院设立专门的环境审判机构,在基层法院设立环境保护庭并无现行法律支撑,这也是基层法院环境审判庭备受诟病之所在。最高院早在20107月公布的《最高院关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》一文中已经明确了环保法庭可设立在环境资源案件数量较多的地区,通过专业化的审判来提高环境保护的司法水平。这也是建立特殊的跨行政区域环境资源案件管辖模式的前提和基础。

2014年,中央全面深化改革领导小组通过了《最高法院设立巡回法庭》和《设立跨区划法院、检察院》的试点方案。该方案规定:“设立跨行政区域法院,跨行政区域法院对跨区域的民商事、行政和环境资源案件行使集中管辖权,这样可排除地方因素对司法审判的干预与影响”。最高院随后在《意见(法发[2014]11号)》中提出管辖制度应与行政区域适当分离的建议。这些规范性文件为我国跨行政区域环境资源案件司法管辖制度的改革提供了必要的支持。

 

(二)跨行政区域环境资源案件的特征

 

环境因素具有流动性,所以环境污染的污染物往往很难确定并且污染的后果也具有潜伏性,有时并不能第一时间发现。而且生态系统被破坏后,其修复过程是一个长期性的活动,并非一朝一夕可以完成。跨行政区域的环境资源案件是环境案件的一种,以上环境案件的一般特征其也具备,但它又有其特殊之处。

首先,跨区域环境资源案件的危害性更大。跨行政区域环境资源案件突破了行政地域界限,造成了多个地区的生态环境破坏,影响范围更广,对不特定人群的危害也更大。跨行政区域的危害具有综合性的特征。如当废水污染的范围扩大到一定程度的时候,其不仅会损害人体健康,还可能对人类赖以生存的水资源构成威胁,甚至影响到人类生产生活的各个方面。所以更需要对跨行政区域的污染作为一个系统进行整体的规划和管辖治理。

其次,跨区域环境资源案件的法律关系和判定标准更复杂。一方面,跨行政区域的环境污染威胁到多个地区的不特定人群,他们有着不同的利益,其中的关系更难处理。同时,其社会关注度非常高,可能影响法官的裁判。另一方面,案件跨越了行政区域,法官的裁判会影响到不同行政单元的利益。从技术和证据角度进行考虑,跨行政区域环境案件污染物种类、危害和损失的确定都需要专业人员进行监测界定,但是由于案件跨越了行政区域,所以难度更大,提前预防和及时发现更为艰难。有时跨行政区域的环境污染可能是多个污染者的行为叠加造成的,这对排污者和损害赔偿主体进行确定就更难了。

 

(三)跨行政区域环境资源案件司法管辖制度的实践困境

 

跨行政区域环境资源案件的特殊性决定了其与一般环境案件的管辖不同。而我国传统的诉讼管辖以地域管辖、级别管辖为基准,辅之以指定管辖、移送管辖和专属管辖为补充。同级法院以行政区域为界划分管辖,不同级法院以级别管辖来划分,其标准是看在本辖区是否具有重大影响。专属管辖则是法院规定某些类型的案件只能由特定的法院管辖。就地域管辖而言,由于跨行政区域环境资源案件的侵权主体、受害人或损害结果的跨区域性,使得几个法院同时获得管辖权,基于各方面的原因要么互相推诿,要么互相争抢,而多个受害人基于同一法律事实分别向不同地域的法院提起诉讼,造成多头诉讼、重复诉讼。专属管辖则依赖于法律的规定。指定管辖和移送管辖以地域管辖、级别管辖是否顺畅为前提,并基于个案而启动。如果环境个案均要以此管辖顺序流程来解决的话,必然造成效率低下,司法标准不统一的后果,既不利于环境司法水平的提高,也不利于充分及时保护受害人的合法权益、恢复原有的生态环境。因此,目前以行政区域为标准界定的管辖制度不能妥善的处理跨行政区域环境资源案件的管辖问题,存在以下几点困境:

1.管辖标准不统一。对于跨行政区域环境污染的管辖制度仍依传统三大诉讼法的规定进行。传统的管辖制度已不能适应跨行政区域管辖的要求,所以现行实践中多用特殊的管辖制度来确定管辖法院,比如提级管辖、指定管辖等,但特殊管辖制度的法律规定模糊,自由裁量权大,管辖口径不统一。并且特殊管辖程序复杂耗时久,往往成为各级法院一项繁琐的任务。比如:大气污染的地域和范围广,难以确定,发生诉讼时,就需要由最高院进行指定,这大大增加了司法诉讼成本,降低了诉讼效率。

2.管辖主体多元化。跨行政区域的环境资源案件打破了行政区域,所以有时候侵权主体、受害人以及损害结果会处于不同的区域,这样多个法院都拥有管辖权。若多个受害人基于同一案件事实向不同的法院起诉就会造成多头诉讼、重复诉讼的现象。

3.地域管辖具有局限性。环境要素是流动的、跨行政区域的,这点与依托行政区域来确定法院管辖权范围是冲突的,如果按照行政区域的划定管辖流域案件,会各自为政,不利于生态环境的保护和修复。此外,环境污染或生态破坏往往是由不同行政区域的多个污染者或破坏者共同造成的。判决结果可能会不一致,受到地方行政因素的干扰大,不利于公平正义的实现,同时标准不一的判决还可能会造成恶劣的社会影响。

4.组织机构不健全。目前的环境保护有审判庭、巡回法庭、合议庭等几种环境审判模式,都设在普通法院内部,人员编制、财政来源均依赖于普通法院或地方法院,一定程度上影响了环境法庭的独立性。另外,我国遵循“两审终审”的审判机制,也就是说如果在初审法院设置了某一审判机构,那么它的上一级法院至最高院也需要设立相应的机构与其相对应,这样才能保证两审终审原则的实现。因此环境案件的专门审判机构至少要有对应的两级环境法庭。而现有环境法庭,只有贵阳市中院环境审判庭和其下辖的清镇市法院环境法庭的设置符合该原则,所以现行的环境法庭设置缺乏完整的建制体系。

5.诉讼机制不健全。审判机构的设置与相应的诉讼程序和机制应当相对应。民诉法、刑诉法和行诉法分别规定了三大诉讼程序和机制,使得现行的法院机构设置形成了民事审判庭、刑事审判庭和行政审判庭三大类型业务庭的基本格局。环境案件中,民事、刑事、行政三大法律关系往往相互交织,具有综合性和复杂性。虽然当前环境法庭采用的“三合一”和“四合一”模式,实际上还是适用传统的诉讼机制,难以适应环境诉讼的实际需要。

 

二、跨行政区域环境资源案件司法管辖的地方实践

 

截至20166月,全国各级法院设立了558个环境专门审判机构,包括环境资源审判庭、合议庭或巡回法庭。这些审判机构的设置,在环境案件管辖方面取得了较大的突破,同时也对跨行政区域环境资源案件的司法管辖制度进行了有益的探索,形成了专门管辖、集中管辖、巡回法庭和指定管辖四种类型。

 

(一)专门管辖

 

根据《海事诉讼特别程序法》、《设立海事法院的决定》,海事法院实行的是跨行政区域的管辖制度,它的设置不受行政区域限制。最高院在《四五纲要(法发[2015]3)提出“将铁路运输法院改造为跨行政区域法院,主要审理跨行政区域的、重大的行政案件、环境资源保护等易受地方因素影响的案件”。因铁路运输法院的跨行政区域管辖还在试点中,仅讨论海事法院的专门管辖。

法律规定海事法院管辖与海相通的可航水域发生的海事、海商案件。我国设有广州、大连等十个海事法院,各个海事法院的管辖范围以流域的特点进行划分。海事法院与一般民事案件审级不同,实行三级两审终审制,即各海事法院、海事法院所在地高级人民法院和最高人民法院三个级别,管辖法院的级别是根据案件性质、标的大小以及社会影响的大小来确定的。

专门管辖型模式有其优势所在。第一,符合环境要素流动性和跨行政区域性的特点,可以很好地解决跨行政区域环境资源案件问题。第二,抗干扰能力强。首先,海事法院属中级法院建制,管辖权具有跨行政区域特征,人财物均由所在省管理;其次,海事法院法官的任免机制也有利于防止地方行政权的干预,海事法院院长、副院长、庭长、副庭长的任命与其管辖区的省市无关而是由其所在地省市的人大常委会负责。第三,海事法院作为专门的审判机构审理跨行政区域的海商案件,法官审判经验丰富,业务水平较高。

但同时,海事法院也存在案件受理和管辖的问题。在案件受理方面,首先,审判人员办案效率低。据统计,19842004年,10家海事法院共受理一审海事海商案件64759件,根据各法院审判人员的数量平均计算,每个法院年均收案323.8件,每个法官年均办案9.7件。其次,受理案件不符合复杂性的特征。海事海商案件由专门法院审理的原因之一即为海事案件与普通案件不同,更为复杂,且具有涉外性。但实践中,海事法院受理的大部分案件并不需要采用合议制的方式进行审理,所以实际受案情况与制度设计不一。在案件管辖方面,首先,跨区域的设置不便于当事人诉讼。当事人须长途跋涉到管辖法院所在地,而一些案件的二审更是需跨省到上诉法院(高级法院)所在地参与诉讼,这违背了便利当事人诉讼的管辖原则;第二,海事法院的管辖权与地方法院管辖权界限不清。海事法院的受案范围越来越大,由它审理的案件与普通法院案件的区别在缩小,所以出现了部分地方由海事法院受理普通法院案件的情况。第三,海事法院受理的案件性质不符合其规格要求。海事法院属于中级法院建制,中级法院管辖一审重大涉外案件,但是海事法院受案的标的额并未达到中级法院受案标的额的规格。实践中超过半数的海事案件系由海事法院的派出法庭承办,海事法院实质上从事的工作与基层法院无差,且案情简单,标的额也不大,这些案件若再由高院进行二审也不符合高院审理案件的规格。

 

(二)集中管辖

 

集中管辖是指将分散由各级人民法院管辖的环境案件集中交由少数的、审判力量较强的设有环境资源专门审判机构的法院管辖,其管辖范围对传统行政区域进行了突破,以生态系统和功能区作为单位划定管辖。

地方省市已经开始着手探索与行政区域适当分离的环境资源案件的管辖制度。譬如,贵州省于2007年在全国法院系统中率先建成145”环境资源案件审判的格局,这为理顺环境资源案件中级别管辖和集中管辖的关系提供了可资借鉴的范本。贵州省“145”环境资源审判的格局具体是指1个省法院生态环境保护审判庭,4个中院生态环境保护审判庭,5个基层法院生态环境保护审判庭。贵州省5个基层法院设立的环保庭,其上诉法院为所在市(州)中院,省高院环境审判庭则负责审理不服上述中院判决的案件。通过指定管辖的方式,指定这4个中级法院、5个基层法庭在前述确定的司法保护范围内,对跨行政区域(指市、州)的民事、刑事、行政案件实行集中管辖。环保法庭的受案范围包括跨行政区域的环境污染,生态破坏民事、行政以及刑事案件。2015年贵州省高院发布《调整部分案件受案范围的通知》规定:“比照最高人民法院环境资源法庭的受案范围,资源类案件也归环保庭管辖”。这再次夯实了跨行政区域环境资源案件管辖制度的新举措。但为平衡各地审理案件的数量,对新增的资源类案件不实行区域集中管辖,这类案件仍适用传统做法进行管辖。

集中管辖类型也有其优点:第一,可以从生态系统的角度对案件进行审理,防止分段治理各自为政的现象,更有利于生态系统的修复。第二,抗行政干扰能力强,克服地方保护主义的弊端。第三,防止因为地域发展不平衡、审判力量水平不一致、指定管辖裁量权大导致的管辖口径不统一的问题。第四,在缺乏环境审判专业人员的情况下,集中管辖可以利用有限的资源实现利益的最大化,不仅解决了审判人手不足的问题,还保证法院审判案件的数量,法官也可通过大量司法实践,提高环境审判的业务水平,进而实现环境案件高质、高效的审判。

 

(三)巡回法庭

 

“巡回法庭”是指在固定的时期、地点,法院委派法官进行巡回司法,法官对于各类授权管辖的案件进行受理和审理的一种审判组织形式。最高院20151月在广东省深圳市、辽宁省沈阳市设立了巡回法庭,负责审理跨行政区域的重大案件。201611月最高院又在重庆市、陕西省西安市、江苏省南京市、河南省郑州市增设了巡回法庭。

此外,全国各地对巡回法庭的运行模式进行了探索。如福建省漳州市中级人民法院的生态巡回法庭是一个专门的环境审判机构,对跨县域的涉生态案件进行提级管辖,集中审理中院管辖范围内的环境民事、行政以及刑事案件。生态巡回法庭是初审法院,其上诉法院是省高院。其本质为“提级+集中”型的管辖模式。此模式妥善处理了基层法院设立环境保护庭没有法律支撑的问题,同时也实现了环境案件的专门化审判,是跨行政区域审判内生的需要推动的结果。巡回法庭型的优点体现在三个方面:一是实现了环境资源案件的跨行政区域管辖。二是避免因地域管辖带来的司法地方化。比如在漳州,漳浦的工业地带就靠近云霄所拥有的福建省最大面积的红树林湿地,原来的管辖规则具有属地的性质,难免有司法地方化的影响。生态巡回法庭属于中院一级,管辖漳州境内跨越县级行政区域的环境案件,可以尽可能地避免司法地方化的影响。三是统一司法尺度,有效解决管辖纠纷问题。

 

(四)指定管辖

 

指定管辖是上级法院用裁定的方式,让下级法院对某个个案进行管辖的制度。这项制度设计的目的是为了适应司法审判的需要,在法律规定的情况下,赋予上级法院变更和确定管辖案件的法院,以保证案件的公正裁决。

指定管辖细分为两种类型:第一种类型系对管辖不明的案件由上级法院指定管辖。比如,案件发生在两地管辖范围的交叉处,而法院的管辖范围没有确切的行政区域界分使得管辖法院不能确定的情形即属于管辖不明的情况。第二种类型系有权的法院不适宜适用其管辖权的情形。比如,院长需要回避的案件,由上级法院使用指定管辖改变管辖法院。

我国的民诉法、刑诉法、行诉法对于指定管辖均有相关规定。最高院《解释》第19条规定了指定管辖的程序,各级法院之间要按级别送达决定书确认改变管辖的法院,且案宗也要进行相应的转移,改变管辖法院后,还需要通知当事人。

从实践来看,部分地方就是通过指定管辖的方式来解决跨行政区域环境资源案件的司法管辖问题。但从法条和司法解释的规定可看出指定管辖的程序非常繁琐,而且出这一制度设计一般是针对个案进行的,是一个特别的存在。如果跨行政区域环境资源案件的管辖大规模的使用指定管辖的方式来解决,不仅效率低下且会加重上级法院的负担。此外,环境案件往往与地区经济有密切关系,保护环境的同时也可能是以牺牲其他地区的经济利益为条件的,在这种情况下,无论将案件指定给哪个法院审理,其他与之有利害关系的法院都会对此提出异议。“如浙江、江苏太湖污染物排放问题,无论上级法院怎样确定管辖,另一个省份都会有异议的。因此,指定管辖可消除地方干预解决跨行政区域的环境资源案件管辖问题,但不适合作为一种常态化的解决方法和路径。因此,可将指定管辖作为补充,同样这也是指定管辖制度设计的应有之义。

 

(五)地方司法实践的问题解析

 

1.区域性审判机构设置的规划问题。从动机上看,区域性环境审判机构的设立多因当地党政重视,为解决短期环境污染问题,而非出于长远考虑,亦非根据环境生态要素的区域性特点进行的设置。且有些地方还未设立相应的环境资源案件审判机构,审级制度还不完善。而有的环保法庭设立后,依法审理一批当地经济社会发展的棘手案件,然后就长期无案可审。从运行方面看,目前,环境资源审判机构广泛分布在四级法院,这种设置不尽合理。有的审判庭审理案件的水平不高、效果不好,影响力较差;有的审判庭形同虚设,人员不到位,案件少,特别是基层法院的案件量更少;有的审判庭重视宣传、重视争取编制职数,轻视实际需求、轻视构建运行机制。

2.“集中管辖”、“跨区司法”、“三审合一”等模式的统一性问题。目前的几种审判模式都是各地法院自发的实践,管辖路径的设定应当如何、何时通过指定管辖改变地域管辖,不同的行政区域裁判价值、责任追究方式如何衔接,这些都缺乏顶层设计和统一的规定。

3.司法实践理念的合法性问题。对跨行政区域环境资源案件司法管辖制度的探索是实践在前,而理念至今尚未有充足的法律规范依据和法学理论基础。这与我国的环境权尚处于发展阶段有很大的关系。现实情境为人民法院提供了一个通过实践反哺立法、推动环境权发展参与生态文明建设的机遇和挑战。专门环境法院的设立可使环境案件增加,法官的审判能力也得以提升,环境司法的专业化和环境法理论也会得到进一步的发展。

4.组织形式的问题。首先,从法律规范的角度出发,在基层设立环境保护法庭不符合《人民法院组织法》的要求,即法律并未对基层设置环境法庭进行授权。在中院设立环境保护法庭,虽然符合法院组织法的要求,但是现行的法律没有授予其对于环境保护资源案件的初审权。现行的环境保护巡回法庭设置在行政机关内部,这种做法违反了司法中立的要求。环境保护合议庭的设立虽无上述障碍,但它依附于传统的审判庭,这与诉讼程序的整合也是矛盾的。这种做法既不能培育案源,也不能提髙法官的环境审判水平。

目前的环境资源审判庭或者合议庭系在各级法院内部设立,而且,有些审判机构并无正式编制,仅是在原来某个审判庭加挂一块牌子而已,法官主要来自民庭、刑庭、行政庭,有的人员是固定的,有的是临时借用,并不像海事法院、知识产权法院等专门法院的审判组织及人员一样直接区别于普通法院。在这种情况下,会使得环境法院的工作人员流动性增大,不利于法官审判技能的提升和专门化审判的发展,起码在人员配备上没有保障。

5.诉讼程序规则及证据规则的问题。跨行政区域环境资源案件的取证难度更大,而现行的诉讼机制和诉讼规则,只是将传统的三大诉讼的实体规范和诉讼规则融合在一起适用,而三大诉讼的立法价值追求各异,诉讼中当事人的权利义务也不尽相同。传统的、被动的司法机制也难以对环境诉讼中的“优先性”以及“容忍程度”等问题做出合理判定。为此,为进一步完善跨行政区域环境资源案件的管辖制度,亟需建立一套专门的环保诉讼机制。

 

三、跨行政区域环境资源案件司法管辖制度的完善

 

(一)构建以集中管辖为主,指定管辖为辅的管辖路径

 

随着环境问题的日益高发和愈加严重,环境诉讼越来越多,而传统的诉讼管辖制度在针对环境案件管辖规范方面表现出的不科学、不合理问题日益凸显。各地的创新和实践探索为我们积累了宝贵的素材和经验,但由于缺乏顶层设计和统筹规划,不同法院对于跨行政区域环境资源案件在管辖受理上裁判尺度不统一。应根据跨行政区域环境资源案件的不同性质,确定不同层级法院作为一审管辖,保证案件审理的专业化要求,同时又保证当事人基本诉权的行使,使得整体运行符合诉讼法、组织法等规定。对于跨行政区域环境资源案件的管辖路径以集中管辖为主,指定管辖为辅。

首先,由最高院和高院明确指定环境案件集中管辖的区域范围。因为生态区域的划分涉及到环境保护部门的相关职能,应由最高院环境资源审判庭会同环保部对不同的全国自然生态区域进行摸排调研,然后在对全国生态区域划分的基础上对环境司法的管辖进行整体划分和布局,应根据环境跨区域、跨流域的特点,尤其是对跨经两个以上省级行政区划的生态区域,由最高院指定某一省法院来管辖这个区域的案件,而该区域里的跨行政区域环境资源案件是由基层法院还是由中、高级法院做一审,则应遵循级别管辖的规定。同样的,一个省的高级法院应针对不同特点对本省的自然生态区域进行划分,凡是跨市级行政区域的,由省高院指定某一市来管辖该生态区域的案件,该市则依据自身环境分布的特点、案件数量、人口数量以及审判人员专业化水平来统筹考虑确定是否要成立专门环境资源审判庭,不设审判庭的应该成立专业合议庭,以便于集中整合专业审判力量从而打破地方审判跨行政区域环境资源案件遇到的阻碍。

其次,运用指定管辖解决集中管辖、专门管辖未覆盖的个案。对于集中管辖、专属管辖未覆盖,同时涉及跨行政区域的环境资源个案,可以运用指定管辖指定,作为对专属管辖和集中管辖的补充,进而保证个案能准确快速的得到受理。但应明确的是,指定管辖与集中管辖是有区别的,集中管辖是由法院事先就具有某一特点或源于某个生态区域的环境案件确定由哪个法院管辖,而指定管辖则是在某一具体的案件起诉到法院以后,由于特殊的原因,形成管辖不能或者管辖争议时采取的一种方式,集中管辖的规定可以解决个案指定管辖所引起的效率低下、程序繁琐的弊端。

 

(二)环境审判机构的整合与优化

 

1.建立层级完备的环境审判机构。层级完备的审判机构是公平审判的前提,完善“两审终审”的审判体制建设,由各省髙院统筹计划,在中级法院设立环境法庭,行使初审权,高级法院行使再审权。级别较高环境审判机构能够更好地消除地方保护主义,对环境违法者进行惩治。除此之外,案件的公正审判还具有教育和宣传效果,可以说是一场最为生动的环境法治课,对公众产生巨大的影响。从而中级法院可在高级法院的统筹和指导下,根据现行的环境审判业务量,合理设置环境审判机构,对于案件数量不多的地方,可设立环境合议庭。个别案件较多的基层法院经高级法院批准,也可考虑设立环境审判机构。这样就能够形成完善的审级结构,保障当事人的诉讼权益。

2.整合现行环境审判机构。环境司法的专门化需要以专门的审判机构作为组织载体。从法律规范、功能特点以及可操作性等方面进行多角度的考虑,应对现行的环境审判机构进行整合,在中级以上法院设立专门的环境审判庭,由其行使初审权。而个别省份跨行政区域环境资源案件较少,则可以根据功能区划有针对性的在一个或多个中级法院成立专门的审判庭集中受理这类案件。为便利诉讼,同时实行巡回审判或由中级法院设立派出法庭的方式解决。

首先,这样的设计在现行的法律框架下能够得到最大融合,可避免基层法院设立环保法庭于法无据的尴尬。而中级法院的初审权则可通过立法或者修法规定,而不用变革现行的司法体制。其次,这一设计可解决环境案件较少,法官无案可审的问题,强化法官在环境司法上的作用。法官可钻研环境案件的审理,不用顾忌结案量的考评压力,潜心提高自己的审判水平。同时也可强化上级法院的司法功能,让上级法院回归为上诉法院,而最高法院则主要负责总结审判经验、出台司法解释以及审理重大疑难的跨行政区域环境资源案件。最后,这一设计也兼顾了原则性和灵活性,既可适应环境因素跨区域的扩散性特点,也便于当事人进行诉讼,还可保持法院的独立性和公正性。

3.设立环境资源保护法院。修订后的《环境保护法》第20条提出了环境保护跨行政区域管辖的立法精神。最高人民法院《意见(法发[2014]11号)》第18条提出根据环境要素的特点建立跨区域的环境审判机构,对案件进行集中管辖,保证环境法律的实施。目前,由于司法资源的有限性以及各地司法实践的复杂性,在全国范围内普遍设立环境法院并不现实。可借鉴国外的做法,在一个省或更大的环境区域建立专门的环境法院。对于跨行政区域环境案件,可结合生态环境要素和污染程度,以生态系统或者生态功能区为单位,结合案件数量及我国的指定管辖制度,设立相应的环境审判机构。比如可以以某个流域、某个山脉为单位对管辖区域进行划分,也可参考五大督查中心的设置与管辖范围进行区域的划定。对于区域跨度的划定,应综合考虑案件数量、诉讼便利以及区域环境特征进行科学合理的设计。这样,对于这种跨行政区域的环境案件,尤其是环境污染案件,不仅有利于集中管辖,同时还可很好地避免地方保护主义的干扰。

 

(三)环境诉讼程序的完善与创新

 

进一步完善环境诉讼程序,这是环境司法专门化的实现与持续的关键步骤。环境审判程序的完善应根据跨行政区域环境资源案件的特点,在诉讼程序上进行有针对性的设计和特殊对待。

1.整合审判程序。环境污染和生态破坏既会造成人身、财产上的损害,也会对环境本身造成破坏,这个过程往往交织着民事、刑事和行政三种法律关系。刑事附带民事、行政附带民事诉讼两种制度虽然能应对这个问题,但是该制度在民事上的救济有限,并且对于跨行政区域环境资源案件的扩散性和跨区域性问题不能很好地解决,还容易造成司法资源的浪费。所以建议将分散在不同审判庭内的环境资源案件统一交给环境审判庭审判,探索“三合一”的审判机制。“三合一”机制下的环境审判受案范围可包括:因环境争议引发的各种民事诉讼和执行案件;环境执法部门因实施行政处罚而向法院申请强制执行的案件;因严重破坏环境资源引发的各类刑事案件;对环保行政机关具体行政行为提起的各类行政诉讼案件;其他应属于环保法庭受理的环保案件。

2.创设特殊审判规则。根据跨行政区域环境资源案件跨区域性和复杂性的特点,创设的特殊规则包括但不限于:首先,实行统一的因果关系推定规则。环境诉讼中的信息具有不对称性和不确定性,跨行政区域的环境案件这一问题更加突出,为了解决这一问题,需要统一推定的规则,也即受害人、行政机关和公诉人只要提出了因果关系存在的初步证据就可以推定因果关系成立。其次,建立有针对性的责任方式和执行手段。跨区域性导致了执行主体不同,执行标准也不同,所以需要对责任方式和执行手段进行有针对性的设计。再次,细化环境公益诉讼规则。现行法律条文对公益诉讼的程序规定较少并且有缺失,而跨行政区域环境资源案件很多都通过公益诉讼进行解决,所以公益诉讼规则的完善也是重要的一环。最后,完善诉讼时效规则。跨行政区域环境资源案件一旦发生,其规模大、潜伏期长,所以需要明确“知道或应当知道”的起算点,延长最长诉讼时效。学界对于诉讼规则的完善途径莫衷一是,有学者主张制定独立于现有诉讼法的环境诉讼法,有学者则主张仅在三大诉讼法内部制定环境诉讼特别程序即可。无论采取何种方式,对于目前亟待完善和解决的制度和问题,应在现有司法框架下尽快制定相关的司法解释,并在此基础上紧密结合环境司法需求,加强对跨行政区域环境资源案件司法管辖路径等环境司法保护新问题的法律适用和诉讼制度研究,借鉴国际环境司法保护的有益经验,并尽快制定相应的司法解释。

 

结语

 

修订后的《环境保护法》提出了环境保护跨行政区域管辖的立法精神,《全面深化改革的决定》提出对现行的司法管理体制进行改革,要有前瞻性的探索与行政区域分离的管辖模式,保证法律的实施。我国跨行政区域环境资源案件司法管辖制度的完善,应针对遇到的瓶颈问题,立足已有环境资源审判工作基础,进行本土化的改造和发展。通过整合、优化现有的司法制度,将有效解决跨行政区域环境资源案件管辖难的问题,最终建立与行政区域适当分离的环境资源案件管辖制度。

 

本文作者:任洪涛,海南大学法学院讲师,法学博士;余德厚,海南省高级人民法院助理审判员。

 

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本文摘自:《甘肃政法学院学报》2017年第4

   

本文编辑:董晨晖