法官深入环境被破坏的现场了解情况。朱建伟 摄

面对严重的太湖水污染问题，江苏省无锡市积极通过法律途径防治污染，法院成立环境保护审判庭，市人大常委会探索地方立法确定环保公益诉讼，社会和舆论给予热切关注和期待。

但是，环保公益诉讼在我国现行法律规定尚属空白领域，另外，成立数月的环保审判庭受理的环保公益诉讼案件数是“零”，这一切都促使人们进一步思考环保公益诉讼在当前中国的必要性、可行性和有效性。

公益诉讼能否有生存空间

近些年，虽然各方人士一直在呼吁建立公益诉讼制度，但是我国法律并没有这方面的内容。

无锡市人大常委会在修订《无锡市水环境保护条例》时准备确立环保公益诉讼，在全国是一个突破性举措。“我们把公益诉讼放上去，是在无锡市治理水环境的特殊情况、特殊地区的特殊背景下，”无锡市人大常委会副主任，法制委员会主任委员王金大说，“并不是为了让法院受理多少这方面的案件，而是考虑在政府相关权力行使已经到位的情况下还不能解决，我们能不能用司法途径解决，给政府更大的余地，帮助他解决这一权力。”

王金大把环保公益诉讼比喻为一把法律利剑，条款放上去以后就是悬在违法者的头上，我就有这么一条，如果违法了，行政部门可以处罚你，处罚不到位的时候还可以动用司法手段强制你，这把利剑悬在那里也是一个震慑，至少可以起到一定作用，并不是设置这一条就是要受理多少案件，没有这个必要，没有案件相反是好事。

对此，许多人有不同的观点。中国政法大学教授宋朝武认为，虽然无锡市的举措对全国的立法、对有地方立法权的城市有模范带头作用，但是根据我国立法法规定，诉讼和仲裁制度是由国家立法，地方城市没有权力立法。

复旦大学法学院院长孙南申表示，从目前来看，如果从民事诉讼角度看，现在要提出类似公益诉讼的要求是不可能的，民事诉讼是个体，个体不能代表公益，比较好的办法是现行的诉讼法进行相应修改。但民事诉讼有一个出路就是集团诉讼，国外也有，集团诉讼是可以的。

南京大学法学院教授范健则认为可以在一定程度上进行尝试。他说，关于国家立法和地方立法的关系有许多例子，比如北京市就是为了中关村引进高技术人才，搞有限合伙制度，当时违背了我国合伙法制度。现在提出一个制度出来，我国法律没有规定，或者和国家法律没有大的冲突的话，在一定程度上可以尝试。

武汉大学法学院环境法研究所教授秦天宝支持无锡地方立法确立环保公益诉讼。他持实用主义观点，认为地方要突破，作出以后在其他省会做相应推广，时间长了推动国家立法的进展。在立法形式上，理想状态是民事诉讼法和行政诉讼法对环境公益诉讼加以规定，现在来看不太现实。我们可以在部门实体法中作出诉讼法相关规定，比如前段时间的水污染防治法，其中有一个规定支持团体诉讼和社会团体共同诉讼这样的规定，无锡的水污染防治条例可以对公益诉讼加以规定。

谁能作公益诉讼的原告

我国现行的法律制度规定，起诉人应当与案件有直接利害关系，而公益诉讼则不要求有直接利害关系，不要求起诉人是法律关系当事人。虽然无锡中院规定了各级检察机关、各级环保行政职能部门、环保社团组织、居民社区物业管理部门4类主体的资格，但是在实践中，还有很多方面需要进一步规定。究竟哪些主体能够以公共利益的代表提起诉讼，法律界还没有一个统一的答案。

宋朝武认为，在英美法系中，凡是涉及生活领域的都可以提公益诉讼，大陆法系相对严一些，我们应该以检察院为主，因为检察院可以代表国家，或者简单讲提出公益诉讼，这是国家发展趋势，公民个人没有和自己利益关系的提出公益诉讼太广泛，检察院作为主体为宜。

秦天宝也认为检察机关是目前中国可以提起公益诉讼最合适的资格，但是不认同行政机关可以作为主体。行政机关是行政管理和行政处罚，很多问题你在执行时候就可以做到，如果规定行政机关有诉讼权利的话，你本职工作不干去作诉讼的话有什么意义。但在中国特定环境下行政机关是可以作为原告的，就是国家规定所有自然资源都是属于国家所有，既然国家所有相关行政机关可以作为国家资源所有人代表提出诉讼，这种诉讼严格意义上讲是私益诉讼，但因为他是代表国家的，水资源又是全民所有的，对于这种效应和作用也可以认为是环境公益诉讼。

据了解，实践中已有一些地方检察机关进行了有益探索。在环境公益诉讼方面有2003年山东乐陵市人民检察院诉范某非法小炼油项目；2003年11月四川阆中市检察院就群发骨粉厂侵害环境一案向法院提起民事诉讼；2004年12月，四川省检察院设立“公益诉讼人”制度，规定为“保护国家和集体公共利益，除属于当事人处分权范围内的案件和纯家庭成员之间纠纷的案件外，检察机关均可支持起诉”等。

范健认为对环境案件的利害关系人可作扩大解释和理解。环境保护法的利害人是谁，大多数人只要走到那里就可能受到影响，这些问题在法律上是有一定的空间和突破的。此外，一些专家表示，可以借鉴国外经验，明确在任何组织及个人在环境遭受侵害时，任何国家机关、社会团体、公民个人都应成为公益诉讼主体。同时，立法中还应明确公益团体如何在公益诉讼中充当原告，鼓励公民通过公益团体提起公益诉讼。如英美法系国家的公益团体普遍享有诉讼主体的资格，它的优点在于可以集中分散的资源以争取个体力量无法争取的权益，提高诉讼效率，节约司法资源。

公益诉讼是否适合中国国情

与无锡推进环保公益诉讼时引发的热切关注形成强烈反差的是，数月过去了，没有一件公益诉讼案件起诉到法院，原因何在？专家们提醒，要注意公益诉讼生长的社会土壤。

北京大学环境与资源法研究所博士严厚福分析说，中国的民事诉讼制度和行政诉讼制度的基础都是个人主义的，立法者希望公民或组织“个人自扫门前雪，休管他人瓦上霜”，这种制度设计在传统社会并没有问题，但在现代社会，尤其是在环境损害领域，受害人往往人数众多，并且往往找不到特别明确的、传统意义上的受害人，如果不让他主张的话，就会损害全社会的利益。政府万能的思想还在很多领导人的头脑中根深蒂固。

范健则认为，我国推进公益诉讼的时候，尤其研究美欧制度的时候，要注意美欧国家和我国社会背景的差异。美国有公益诉讼，是因为大家对行政权力不信任，行政公共权力的弱化，行政公共权力不能滥用，行政权力不是无限的，受到很多制约，社会公益团体高度发达，政府高度保护非盈利组织。这样的情况下造成社会非盈利组织不相信政府的能力，取代政府对社会公共利益的保护。而中国是政府权力高度发达，这是中国特殊的背景。

目前环保团体的诉讼能力也引发专家担心。严厚福说，我国最大的团体成员连一万人都没有，美国最主要的环保团体最少的都是30万人，最多超过100万人，而且有很多很多钱，他的诉讼能力特别好，我们明显不一样。他认为，暂时不建立环境公益诉讼，充分发挥已有制度的潜力，加强环保执法，切实保障财产权和人身权受到环境污染损害的当事人提起环境侵权诉讼的诉权，依法支持环保部门提起的非诉执行请求，至少能够解决目前大部分的环境问题。建议从一些最接近传统“私益”诉讼的环境渐进入手，从边际上进行变革，通过培养公共的诉讼能力，增强公众对环境权益的认同度以及对法院的信任度逐渐地进行制度变迁，最终建立类似“美国公民诉讼”的环境公益诉讼制度。

太湖治污  无锡破题

□  本报记者  赵  刚

2007年5月，江苏省无锡市出现了严重的因太湖水污染导致的供水危机，引起国内外关注，当地市委、市政府全面开展了环太湖治污行动。为了给当地环境资源保护工作提供有力的司法保障，今年4月，无锡中院组成环境保护审判庭，目前，无锡市人大常委会正在修订《无锡市水环境保护条例》，提出探索建立环境公益诉讼制度。

太湖污染催生环保审判庭

“现在内湖的水质已经好了，但是外湖的情况仍然不乐观。”站在湖边，无锡中院分管环境保护审判庭的副院长赵建聪告诉记者。

据介绍，太湖蓝藻水事件发生后，无锡中院开始思考：如何在司法领域更好地为无锡地区的环境资源保护工作提供有力的司法协助问题。2007年下半年，无锡中院制订了一些加强涉及环保案件审理的规定，配合无锡市委、市政府全面开展环太湖治污行动。2008年1月，酝酿在中院建立环境保护审判厅和在基层法院建立环境保护合议庭，并在2月上报请示上级法院和无锡市委，提出了设立专门环保审判庭的构想。

这些构想得到了上级法院和市委、人大等领导部门的支持。3月下旬，无锡市有关部门正式批复，同意增设无锡市中级人民法院环境保护审判庭，为法院内设机构，主要职责是：依法审判涉及无锡市辖区内水土、山林保护的排污侵权、损害赔偿、环境公益诉讼等涉及环保的一、二审刑事、民事、行政案件；负责对经审理的案件在案件生效后的相关执行工作；对有关部门和企业提出环境保护方面的司法整改建议，做好相关法制宣传工作；负责对基层法院进行业务指导。

无锡中院于今年4月7日正式组建环境保护审判庭，同时，在临近太湖、长江的宜兴、江阴、锡山、惠山，滨湖5个基层法院成立环境保护合议庭。截止到今年7月底，无锡两级法院共受理环保行政案件163件，审结163件。

值得注意的是，无锡中院《关于环境保护审判庭审理案件管辖的若干规定》提出了“涉及环保公益诉讼案件”的概念，案件受理范围为：环保自然生态规划区域内发生影响自然生态环境保护的公益诉讼案件，居民居住社区范围内影响生活环境质量的公益诉讼案件，沿太湖水域、长江水域、古运河水域环境规划带范围内发生的影响环境保护的公益诉讼案件，重点风景旅游区环境保护规划带范围内发生的影响环境保护的公益诉讼案件。

至于比较敏感的公益诉讼原告人资格，《规定》确定为各级检察机关、各级环保行政职能部门、环境保护社团组织、居民社区物业管理部门。

“无锡中院环保庭已经和市检察院民行处就开展环保民事公益诉讼问题进行了讨论，就检察院原告主体资格的合法性问题、公益诉讼的诉讼费用交纳问题、证据取得方式和证据效力问题、赔偿损失标准和追加赔偿、督促和支持行政机关加大行政执法问题、设立赔偿基金专用账户和账户管理问题、罚金管理问题等达成了共识，形成了初步文件。近期，两院的联合文件将会提交各自的领导审查。”赵建聪透露。

同时，无锡中院环保庭与无锡市司法局律师协会开展了专题研究，在无锡中院的建议下，无锡市律师协会将成立专门的环保法律服务机构，并借助法律援助这个平台开展环境公益诉讼的实质性研讨。

地方力推公益诉讼立法

8月初，一场主题为环境公益诉讼的理论研讨会在无锡召开，主办人是无锡市人大常委会法制委员会和无锡中院。

整个讨论基本上围绕《无锡市水环境保护条例》（修订草案）第60条展开，因为该条以地方性法规的形式确定了“环保公益诉讼”，它规定：环境保护主管部门或者其他依照本条规定行使监督管理权的行政管理部门，对严重损害水环境的行为，可以向人民法院提出环境诉讼，请求判令致害者赔偿环境损失。

无锡市人大常委会主任周解清表示，当前随着经济社会和对外开放的发展，新的问题和矛盾日益突出，像噪音扰民、水环境污染问题、采光纠纷等环境问题成为人民群众普遍关注的热点和焦点，这是社会发展的一个阶段的必然反映，已经成为影响经济社会可持续发展和人民群众生活的重要问题，这些问题跟当地的投资环境、人居环境特别是人民群众生活息息相关，处理不好，人民不会满意，社会不会安定，经济不会持续发展。

“但是，现行的法律法规很难跟上各地需要，有的比较原则，操作性不强，有的措施软弱，这对地方层次管理带来不少的实际问题和执法困境，由于自然条件和人文发展，各地经济发展会有差异性，根据立法法对立法权限划分，地方立法创新大有可为，最根本的是地方立法就应该是有用、管用，能够促进地方经济发展、保障人民群众的合法权益。”周解清说。

因此，《无锡市水环境保护条例》一个重要修订是探索建立环境公益诉讼制度，无锡市人大常委会法制工委主任钱群表示，近年来国家和省制订了一批省污染防治法律法规，但是水污染形势严峻，一些严重违法行为难以得到有效遏制，并且难以通过有效途径解决，建立强制的司法责任追究制是必要的。

周解清说：“我们提出这个问题的目的就是为了更好地贯彻环境保护的法规，使这些法律法规在无锡这个特定时间、特定地方得到最严格的贯彻和执行。”

新闻链接

2007年12月，贵州省贵阳市红枫湖、百花湖和阿哈水库“两湖一库”管理局作为环境公益诉讼的原告，向清镇市人民法院环保法庭提出环境污染损害诉讼，起诉位于安顺地区平坝县境内的贵州天峰化工公司，要求其停止排污侵害，获得胜诉。这是国内第一起跨行政区划环境公益诉讼案。